Hermenêutica do desenvolvimento: O direito ao desenvolvimento e suas funções de integração, de controle e de interpretação

Development hermeneutics: the right to development and its functions of integration, control and interpretation

DOI: 10.19135/revista.consinter.00018.22

Recebido/Received 31/07/2023 – Aprovado/Approved 06/02/2024

Danilo de Oliveira[1] – https://orcid.org/0000-0003-4099-3716

Resumo

O presente texto[2] apresenta os fundamentos da juridicidade do fenômeno do desenvolvimento, compreendido como um direito humano fundamental, em dois âmbitos: no do direito internacional e no do direito brasileiro. Ainda, expõe algumas de suas características, verdadeiras diretrizes do seu bom entendimento (objetivos). Ele é fruto de uma pesquisa tendente a apresentar uma teoria hermenêutica do desenvolvimento (hipótese), motivada pelo debate persistentemente presente na Teoria do Direito, sobre qual seria o método adequado para, superando o da subsunção, a interpretação e aplicação das normas jurídicas que tenham como finalidade o reconhecimento, a tutela, a efetividade e, ainda, a otimização dos direitos humanos. Os métodos de coleta das informações foram o documental e o bibliográfico. O método de análise dos dados foi o da revisão crítico-narrativa. Do ponto de vista filosófico ou geral de abordagem, a presente pesquisa amparou-se no estruturalismo hermenêutico. (metodologia utilizada). Uma vez compreendido o desenvolvimento como um direito humano fundamental, pode-se enxergar três funções que possibilitam estruturar uma teoria hermenêutica do desenvolvimento (resultados alcançados). O direito humano fundamental ao desenvolvimento possui características e funções que sustentam uma Nova Hermenêutica, compatível com os anseios da efetividade e da otimização dos direitos humanos: a hermenêutica do desenvolvimento (considerações finais).

Palavras-chave: Direito ao Desenvolvimento; Direito Humano Fundamental Interdimensional; Função de Integração; Função de Controle; Função de Interpretação; Hermenêutica do Desenvolvimento.

Abstract

This text presents the foundations of the legality of the phenomenon of development, understood as a fundamental human right, in two areas: in international law and in Brazilian law. Still, it exposes some of its characteristics, true guidelines of its good understanding (objectives). It is the result of research tending to present a hermeneutic theory of development (hypothesis), motivated by the debate persistently present in the Theory of Law, about what would be the appropriate method for, surpassing that of subsumption, the interpretation and application of legal norms that have as a purpose the recognition, protection, effectiveness and also the optimization of human rights. The data collection methods were documental and bibliographical. The data analysis method was the critical-narrative review. From a philosophical point of view or a general approach, this research was based on hermeneutic structuralism. (methodology used). Once development is understood as a fundamental human right, one can see three functions that make it possible to structure a hermeneutic theory of development (results achieved). The fundamental human right to development has characteristics and functions that support a New Hermeneutics, compatible with the desire for effectiveness and optimization of human rights: the hermeneutics of development (final considerations).

Keywords: Right to Development; Interdimensional Fundamental Human Right; Integration Function; Control Function; Interpretation Function; Hermeneutics of Development.

Sumário: 1. Introdução; 2. O Desenvolvimento como um Direito Humano Fundamental; 2.1. O Desenvolvimento no Âmbito do Direito Internacional; 2.2. O Desenvolvimento sob à luz da Constituição Federal Brasileira; 3. Características do Direito ao Desenvolvimento; 3.1. A Pessoa Humana como Sujeito Central do Direito ao Desenvolvimento; 3.2. A Progressividade e o Não-Retrocesso do Direito ao Desenvolvimento; 3.3. A Interdimensionalidade do Direito ao Desenvolvimento; 3.4. A Abertura Axiológica do Direito ao Desenvolvimento; 4. As Funções do Direito ao Desenvolvimento; 4.1. A Função de Integração do Direito ao Desenvolvimento; 4.2. A Função de Controle do Direito ao Desenvolvimento; 4.3. A Função de Interpretação do Direito ao Desenvolvimento; 5. Considerações Finais; 6. Referências.

1  INTRODUÇÃO

O presente texto, em apertada síntese, é fruto de uma pesquisa tendente a apresentar uma teoria hermenêutico-jurídica do desenvolvimento (hipótese).

Há na Teoria do Direito um persistente debate sobre qual seria o método adequado de interpretação e de aplicação das normas jurídicas porque, embora se tenha enraizado uma aceitação geral de que a interpretação das normas jurídicas – notadamente, a das infraconstitucionais – ancora-se satisfatoriamente na lógica da subsunção, isto é, na de desvelar a hipótese de incidência e a sanção abstrata para, depois, realizar o juízo de subsunção, hodiernamente a Ciência do Direito busca uma lógica mais adequada, como a de se desvelar as diretrizes para depois realizar o juízo de otimização.

O consenso em torno dos direitos humanos tem impactado sobremaneira esse contexto, porque se adapta à segunda proposta, nos levando, inclusive, a questionar a necessidade de se agregar um novo parâmetro aos métodos clássicos de interpretação. O consenso acerca dos direitos humanos é acompanhado, ainda, pela juridicização, pelas atuais Constituições, de valores inspiradores dos respectivos ordenamentos jurídicos. O que também nos tem levado a questionar a necessidade de um novo paradigma hermenêutico, pois a juridicização de valores evidencia uma abertura material que costuma ser inadmitida pelo direito formalista, ainda apegado às fórmulas textuais – positivismo. Ocupa-se, então, a Teoria do Direito com a busca por uma Nova Hermenêutica, com uma teoria hermenêutica que se adeque ao presente momento.

Dessarte, o presente texto traz uma proposta de uma Nova Hermenêutica baseada especificamente no direito humano fundamental ao desenvolvimento. Propõe-se, em outras palavras, a adoção do direito ao desenvolvimento como um paradigma hermenêutico.

Fundamentado o direito ao desenvolvimento no direito internacional e no direito brasileiro, desvelam-se características suas que implicam diretrizes para o intérprete e aplicador das normas jurídicas, as quais se demonstram nesse texto (objetivo).

Uma vez compreendido o desenvolvimento como um direito humano fundamental, pode-se enxergar três funções que possibilitam estruturar uma teoria hermenêutica do desenvolvimento (resultados alcançados).

Adotaram-se como métodos de coleta das informações o documental e o bibliográfico, levantando-se normas jurídicas encontradas em documentos internacionais e na Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, além de doutrina extraída de livros de autores de renome. Como método de análise dos dados adotou-se o da revisão crítico-narrativa: resume-se o pensamento dos autores e/ou o conteúdo das normas jurídicas e agrega-se a crítica dialógica dos autores consultados e do autor do presente trabalho[3]. Do ponto de vista filosófico ou geral de abordagem, a presente pesquisa ampara-se no estruturalismo hermenêutico. Pelo matiz estruturalista, identificamos o direito ao desenvolvimento como um instituto jurídico (conceito, natureza jurídica, características). Pelo matiz hermenêutico, identificamos funções decorrentes de suas diretrizes (de integração, de controle e de interpretação) que sustentam uma teoria hermenêutica do desenvolvimento (metodologia utilizada).

O direito humano fundamental ao desenvolvimento, interdimensional, possui características/diretrizes e funções que sustentam uma Nova Hermenêutica, compatível com os anseios da efetividade e da otimização dos direitos humanos: a hermenêutica do desenvolvimento (considerações finais).

2  O DESENVOLVIMENTO COMO UM DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL

É possível adotar um critério espacial de ampla aceitação para se estabelecer uma distinção entre direitos humanos e direitos fundamentais, por meio do qual os direitos humanos são aqueles que têm origem em documentos internacionais, enquanto os direitos fundamentais são os que têm amparo nas Constituições dos Estados-soberanos. Isso porque se trata de uma distinção já bem difundida entre os estudiosos dos direitos humanos e mesmo entre os constitucionalistas essa de que se consideram direitos humanos aqueles de índole essencial à preservação dos direitos intrinsecamente inerentes à dignidade da pessoa humana quando elencados em documentos internacionais, enquanto se consideram direitos fundamentais esses mesmos direitos essenciais à tutela da dignidade da pessoa humana, porém previstos nas Constituições, isto é, nos principais documentos jurídicos internos de cada Estado-soberano.

A partir desse critério espacial, sob perspectivas global e brasileira, podemos demonstrar que o direito ao desenvolvimento tem a natureza jurídica de um direito humano fundamental.

2.1. O Desenvolvimento no Âmbito Internacional

Alguns documentos internacionais marcaram sobremaneira a trajetória jurídica do desenvolvimento, deles se extraindo que, antes mesmo de ser reconhecido formalmente como um direito humano, ele foi proclamado como um pressuposto de fato para a efetividade dos direitos humanos.

Sem a pretensão de esgotá-los, elencaremos aqueles documentos internacionais que se apresentam como suficientes para um bom entendimento dos fundamentos do direito ao desenvolvimento como nós o compreendemos.

Proclamação de Teerã (A/CONF.32/41)[4], em 13 de maio de 1968, durante a Conferência Internacional sobre Direitos Humanos de Teerã. A partir dela, formalizou-se o consenso em torno da necessidade de políticas públicas nacionais e internacionais voltadas para o desenvolvimento econômico e social, pautadas na impossibilidade da realização dos direitos civis e políticos sem o gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais (art. 13)[5]. Verificou-se, desde então, a indivisibilidade (unidade) e a interdependência dos direitos humanos.

Resolução n. 34/46 (A/RES/34/46)[6], de 23 de novembro de 1979. Nela, a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas reconheceu formalmente o próprio desenvolvimento como um direito. Operou-se, nessa data, o reconhecimento formal do direito ao desenvolvimento como um direito humano, prescrevendo-se, desde então, a igualdade de oportunidade para o desenvolvimento como uma prerrogativa de cada pessoa humana e de toda a humanidade.

Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Direitos dos Povos, de 1981. Nela, declarou-se que todos os povos têm direito ao desenvolvimento econômico, social e cultural, atribuindo ao Estado o dever de assegurar o seu exercício, individual ou coletivamente (artigo 22). Esse documento internacional que fora aprovado durante a 18ª Conferência de Chefes de Estado e Governo, ocorrida em Nairóbi, no Quênia, inovou ao afirmar a titularidade dos direitos humanos pelos povos, seja no plano interno, seja no internacional, na mesma linha da Resolução n. 34/46, 23 de novembro de 1979[7].

Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (A/RES/41/128)[8],  de 04 de dezembro de 1986, aprovada pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas. Hoje, esse documento internacional integra a Agenda 2030.

2.2. O Desenvolvimento Sob à Luz da Constituição Federal Brasileira

Já no Preâmbulo da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, o desenvolvimento figura como um de seus valores supremos. Enquanto norma jurídica, a atual Constituição brasileira expressa os valores dominantes à época de sua promulgação. Não os valores dos constituintes em si mesmo considerados, dos representantes do povo, mas, na verdade, dos próprios representados, do próprio povo, titular único do poder (art. 1º, parágrafo único).

A relevância jurídica de um valor vigente, notadamente de um valor constitucionalizado (juridicizado no seio constitucional) e, sobretudo, qualificado como supremo, é a de que ele influencia a interpretação e a aplicação das normas jurídicas, tanto a das próprias normas jurídicas constitucionais, quanto a das infraconstitucionais. Os valores vigentes à época da interpretação e da aplicação das normas jurídicas influenciam essas atividades. Trata-se de um fenômeno relativo às jurisdições constitucionais, as quais fundam as suas razões de decidir nesses valores constitucionalizados, como já observado por Francisco Javier Díaz Revorio[9]. Portanto, o desenvolvimento, previsto no Preâmbulo da Constituição brasileira expressamente como um valor supremo, tem o condão de influenciar a interpretação e a aplicação de normas jurídicas no Brasil.

Além de figurar como valor supremo na atual Constituição brasileira, o desenvolvimento (já reconhecido formalmente no âmbito do direito internacional como um direito humano) pode ser compreendido como um direito fundamental. O fundamento para essa inferência está no art.  4º, II, da própria Constituição brasileira. O referido art. 4º está inserido no Título I constitucional, o qual trata dos princípios fundamentais. Em especial, o art. 4º estabelece os princípios que regem a República Federativa do Brasil em suas relações internacionais. O inciso II, por sua vez, de forma inédita, estabelece a prevalência dos direitos humanos. Segundo afirma Flávia Piovesan, esse princípio fundamental (o da prevalência dos direitos humanos) amplia e fortalece o catálogo de direitos fundamentais[10].

Desse modo, o direito humano ao desenvolvimento, oriundo do direito internacional, no Brasil, tem base legítima na atual Constituição para ser reconhecido como um direito fundamental (art. 4º, II). Eventual alegação equivocada da soberania nacional como óbice para a permeabilidade dos direitos humanos no Brasil, inclusive a do direito ao desenvolvimento, cede lugar à tutela de direitos dessa natureza. Isso porque, o próprio princípio fundamental da prevalência dos direitos humanos impõe limites e condicionamentos à soberania estatal. Novamente, segundo Flávia Piovesan:

Rompe-se com a concepção tradicional de soberania estatal absoluta, reforçando o processo de sua flexibilização e relativização em prol da proteção dos direitos humanos. Esse processo é condizente com as exigências do Estado Democrático de Direito constitucionalmente pretendido[11].

Não bastasse a novidade constitucional da prevalência dos direitos humanos, outro princípio fundamental serve de base para sustentarmos que o direito ao desenvolvimento ostenta a natureza jurídica de um direito fundamental: o da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, IX).

Ainda, o art. 5º, § 2º, da atual Constituição brasileira embasa a permeabilidade de direitos humanos no ordenamento jurídico do Brasil, o que inclui o direito ao desenvolvimento: “Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”[12].

Inovou a atual Constituição brasileira ao ser a primeira desse País a prever explicitamente que tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte podem ampliar o rol de direitos previstos em seu ordenamento jurídico. Porém, ela foi além. Ela estabeleceu uma previsão de não-exclusão de outros direitos decorrentes do regime constitucional adotado (Estado Democrático de Direito) e dos princípios adotados constitucionalmente, dentre os quais destacamos, nesse momento, o da prevalência dos direitos humanos e o da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.

Desse modo, a permeabilidade do direito ao desenvolvimento no ordenamento jurídico brasileiro, com o status de direito fundamental, está atrelada à referida previsão constitucional de não-exclusão doutros direitos fundamentais além dos constitucionalmente já previstos.

Inobstante outras normas constitucionais brasileiras possam fazer menção ao termo desenvolvimento, as normas constitucionais supracitadas nos parecem suficientemente aptas a legitimar, no Brasil, a existência do direito fundamental ao desenvolvimento.

À guisa de conclusão dessa seção 2, observados o direito internacional e a Constituição Federal brasileira, de 05 de outubro de 1988, parece-nos absolutamente possível defender um direito humano fundamental ao desenvolvimento.

3  Características do Direito ao Desenvolvimento

Superada a questão do reconhecimento formal do desenvolvimento como um direito humano fundamental, emerge a necessidade de identificarmos as suas características, cujo viés prático é o de desvelar as diretrizes desse direito para o intérprete e aplicador das normas jurídicas.

3.1  A Pessoa Humana como Sujeito Central do Direito ao Desenvolvimento

Uma abordagem histórica nos parece suficiente para demonstrarmos essa característica do direito ao desenvolvimento. A evolução do desenvolvimento enquanto fenômeno relevante para o direito (o que vimos na seção 2.1.), passando de um pressuposto fático, de uma condição para a efetividade dos direitos humanos para o próprio patamar de um direito humano, desvela um processo de humanização do desenvolvimento. No período em que se percebeu que a efetividade dos direitos humanos dependia da implementação conjugada de distintas condições fáticas, como o desenvolvimento político, econômico, social etc., desencadeou-se um processo de humanização desses fenômenos empíricos que culminou com a percepção de que a plenitude dos direitos humanos somente pode ser conquistada uma vez respeitadas todas as facetas inerentes à dignidade da pessoa humana.

Nenhum sistema, como o político e o econômico, pode ser elevado a um patamar de fim maior em detrimento de pessoas humanas sem que o direito intervenha. Daí, uma possível explicação para que, no âmbito do direito internacional, o desenvolvimento (em seus múltiplos aspectos) tenha sido elevado ao status de um direito humano. Além disso, a busca pela tutela efetiva dos direitos humanos, inclusas todas as suas facetas, nos desvela o caráter interdimensional do desenvolvimento enquanto um direito. Dentre inúmeros valores que, uma vez juridicizados, inspiram essas diversas dimensões, a dignidade da pessoa humana ocupa lugar de proeminência.

A diretriz desenvolvimentista da pessoa humana como sujeito central tem raiz assentada na sua dignidade e é fruto da experiência histórica, decorrência de um consenso em torno do valor da dignidade da pessoa humana, atemporal, transcendente e fixo. Essa diretriz se funda num valor constante ou numa invariante axiológica com antecedentes históricos em relevantes documentos internacionais, como bem observou Robério Nunes dos Anjos Filho:

A posição central da pessoa humana é assegurada pela Carta das Nações Unidas, pela Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 e pelos Pactos Internacionais de Direitos Humanos de 1966, a partir do momento em que todos esses documentos tomam como fundamento a dignidade da pessoa humana.

A Declaração Sobre o Direito ao Desenvolvimento é coerente com esse paradigma [artigo 2º, 1], até porque o seu texto e a sua interpretação não podem contrariar os propósitos e princípios das Nações Unidas nem justificar a prática de qualquer ato voltado à violação dos direitos consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos e nos Pactos Internacionais sobre Direitos Humanos. Dessa forma, reconhece que a pessoa humana deve ser não só sujeito central, mas também o principal participante e beneficiário do desenvolvimento [artigo 2º, 1][13].

No Brasil, o desenvolvimento enquanto instituto juridicizado, na verdade constitucionalizado, já é compreendido pela doutrina como algo além do simples crescimento econômico e, portanto, voltado à pessoa humana. Nesse sentido, Agustinho, Auerhahn e Dresch:

A Constituição do Brasil determina que o desenvolvimento nacional é um objetivo fundamental do país e, para que o país caminhe em direção a esse objetivo, o texto constitucional estabelece diversos fatores que devem ser considerados, entre eles a redução das desigualdades sociais. [...].

Assim, no plano constitucional, o desenvolvimento vai além do mero crescimento do PIB, que não pode ser considerado como um fim em si mesmo, mas sim como um meio para o desenvolvimento, que pode ser influenciado pela atuação do Estado por meio de políticas públicas, mais especificamente ao objetivo deste trabalho, políticas de transferência de renda[14]. (tradução livre)

3.2. A Progressividade e o Não-Retrocesso do Direito ao Desenvolvimento

O direito ao desenvolvimento enquanto um processo de desenvolvimento tende a dinamizar a dignidade da pessoa humana, tradicionalmente estática, uma vez que se trata do valor-fonte dentre os que iluminam os direitos humanos (liberdade, igualdade, fraternidade), como sustentado por Miguel Reale:

O homem, cujo ser é o seu dever ser, construiu o mundo da cultura à sua imagem e semelhança, razão pela qual todo bem cultural só é enquanto deve ser, e a “intencionalidade da consciência” se projeta e se revela como intencionalidade transcendental na história das civilizações, isto é, como invariante axiológica fundamental” [...].

O fato de o homem só vir a adquirir consciência de sua personalidade em dado momento da vida social não elide a verdade de que o “social” já estava originariamente no ser mesmo do homem, no caráter bilateral de toda atividade espiritual: a tomada de consciência do valor da personalidade é uma expressão histórica de atualização do ser do homem como ser social, uma projeção temporal, em suma, de algo que não teria se convertido em experiência social se não fosse intrínseco ao homem a “condição transcendental de ser pessoa”[15].

Como valor-fonte, ela é atemporal, transcendente e fixa. Contudo, é inerente a ela o potencial do desenvolvimento humano e, então, essa progressividade se apresenta como uma característica sua, a qual lhe é indissociável e, por isso, necessita de proteção jurídica.

Desse modo, parece-nos que uma boa compreensão da dignidade da pessoa humana sob à luz do desenvolvimento pode ser bem representada por um binômio: mínimo existencial e desenvolvimento. Explicamos. Trata-se dos deveres cumulativos de não se frustrar: i) a garantia do mínimo existencial da pessoa humana e ii) o potencial desenvolvimentista no qual a pessoa humana seja o seu sujeito central e a sua finalidade. Duas faces do mesmo fenômeno, enquanto valor.

Dentre as abordagens que podem explicar o não-retrocesso, a de caráter axiomático nos parece oportuna. O historicismo axiológico nos permite perceber que valores com vieses distintos, porém marcados pela sua atemporalidade (valores constantes ou invariantes axiológicas), desenvolvem uma simbiose (unidade e interdependência) ensejadora da inadmissão de sua supressão, porque isso configuraria um retrocesso social, flagrantemente lesivo à implementação e à efetividade dos direitos humanos fundamentais.

Exemplificamos. O caput, do art. 5º, da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, elenca cinco direitos fundamentais (vida, liberdade, igualdade, segurança e propriedade) que são explicitados em seus setenta e nove incisos. Entre eles há direitos oriundos de matizes axiológicos distintos. Contudo, uma vez juridicizados (constitucionalizados), ocorre uma espécie de simbiose jurídica, no sentido de que se tornam unos e interdependentes.

Disso decorre duas consequências: A primeira, é a de que os benefícios são mútuos, porque se complementam. A segunda, é a de que são indissociáveis, exatamente porque se complementam. Então, o não-retrocesso emerge como característica que impõe a inadmissão, como regra, da supressão ou da diminuição de direitos inerentes a qualquer um desses valores. A excepcionalidade, embora existente, somente poderá ser justificada por circunstâncias fáticas comprovadamente demonstradas quando da tomada de decisão, seja por quem define as políticas públicas, seja por quem as interpreta e aplica.

3.3  A Interdimensionalidade do Direito ao Desenvolvimento

O desenvolvimento é um direito humano fundamental diferenciado. Diferenciado, porque ele deve ser conceituado como o direito a um processo tendente à tutela e, sobretudo, à concretização de distintas facetas de um mesmo fenômeno: o dos direitos humanos.

Já se reconheceu o direito ao desenvolvimento como o direito a um processo, a um processo de desenvolvimento, conforme relatório de Arjun Sengupta, transmitido durante o quinquagésimo quinto período de sessões da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas:

O direito ao desenvolvimento como direito a um processo de desenvolvimento não é apenas um direito geral ou a soma de um conjunto de direitos. É o direito a um processo que amplie as possibilidades ou a liberdade dos indivíduos de aumentar seu bem-estar e alcançar o que valorizam (ONU, A/55/306 – tradução livre)[16].

Sob uma perspectiva jurídica, enxergar no desenvolvimento o direito a um processo é simplesmente reconhecer as muitas necessidades humanas, porque foi desse cenário complexo que, historicamente, surgiram consensos subjetivos, porém formalmente universalizados, que tendem ao reconhecimento e, consequentemente, à concretização das diversas facetas do amálgama dos direitos humanos.

A resolução das mais diversas questões, o que corresponde à satisfação das distintas necessidades humanas, não admite a adoção de soluções pontuais, conforme Wagner Balera:

A complexidade da vida humana cresce a olhos vistos.

Essa complexidade se justifica, a seu modo, porque não é compreensível, em nossos dias, qualquer conhecimento parcelar da realidade.

Com efeito, as questões econômicas, políticas, morais, culturais e sociais não podem ser examinadas isoladamente. Parece existir, mesmo, a compreensão global e globalizante dos assuntos, como que intrincada em um todo extremamente complexo.

Pois toda a temática do direito ao desenvolvimento parece permeada por esse conjunto de questões conexas que não podem ser objeto de abordagem de modo isolado[17].

A título de exemplo, a saúde, no Brasil (direito de todos e dever do Estado), deve ser assegurada por meio de políticas sociais e econômicas (art. 196, da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988). Inobstante a previsão constitucional da adoção de políticas de distintas naturezas, a interdimensionalidade inerente à saúde é evidenciada, ainda, quando pensamos nos seus determinantes, notadamente nos sociais (determinantes sociais da saúde).

Nesse sentido, Amartya Sen (para quem a equidade na saúde é inescapavelmente multidimensional):

O estado de saúde de uma pessoa é influenciado por diversos fatores, que vão além dos sociais e econômicos. Uma abordagem adequada de política para a saúde tem de levar em conta não apenas as influências de fatores sociais e econômicos gerais, mas também uma variedade de outros parâmetros, como deficiências pessoais, predisposições individuais a doenças, riscos epidemiológicos de regiões específicas, influência de variações climáticas etc. Uma teoria apropriada da equidade na saúde tem de dar a estes fatores o que lhes é devido dentro da disciplina da equidade na saúde[18].

A interdimensionalidade, como diretriz do desenvolvimento, tende a iluminar o olhar do intérprete e aplicador da norma jurídica para que o processo de desenvolvimento seja bem conduzido.

3.4  A Abertura Axiológica do Direito ao Desenvolvimento

O surgimento e a expansão dos direitos humanos são fundados na experiência histórica impulsionadora de consensos sobre direitos subjetivamente desejáveis e resultam da sua universalização, a qual os formaliza.

O caráter expansivo dos direitos humanos foi muito bem observado e explicado por Norberto Bobbio, para quem, antes de se desejar direitos duma determinada parcela de pessoas humanas, foi preciso desejar o consenso de direitos da própria pessoa humana, genericamente, o que aconteceu por meio da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948 (A/RES/217(III))[19].

Superada essa etapa, percebeu-se desejável a proteção de pessoas humanas de grupos específicos, cujo traço que os distingue é o da vulnerabilidade verificada em dados contextos histórico-sociais. Essa é a gênese de “novos” direitos dos homens (expressão de Bobbio).

Inventariamos, exemplificativamente, alguns grupos vulneráveis: crianças, adolescentes e jovens; mulheres; idosos; pessoas com deficiência; migrantes (refugiados, apátridas etc.). É perceptível que essas ditas “minorias”, na verdade, correspondem a muitas pessoas em nosso Planeta (milhões). Com isso, ao termo “minoria” deve ser empregado um sentido qualitativo, jamais quantitativo. Sentido qualitativo que expressa a vulnerabilidade que marca esses grupos de pessoas humanas.

[...] a passagem ocorreu do homem genérico – do homem enquanto homem – para o homem específico, ou tomado na diversidade de seus status sociais, com base em diferentes critérios de diferenciação (o sexo, a idade, as condições físicas), cada um dos quais revela diferenças específicas, que não permitem igual tratamento e igual proteção. A mulher é diferente do homem; a criança do adulto; o adulto, do velho; o sadio, do doente; o doente temporário, do doente crônico; o doente mental, dos outros doentes; os fisicamente normais, dos deficientes etc. Basta examinar as cartas de direitos que se sucederam no âmbito internacional, nestes últimos quarenta anos [agora, mais de quarenta] para perceber esse fenômeno: em 1952, a Convenção sobre os Direitos Políticos da Mulher; em 1959, a Declaração da Criança; em 1971, a Declaração dos Direitos do Deficiente Mental; em 1975, a Declaração dos Direitos dos Deficientes Físicos; em 1982, a primeira Assembleia Mundial, em Viena, sobre os direitos dos anciãos, que propôs um plano de ação aprovado por uma resolução da Assembleia da ONU, em 3 de dezembro[20].

Assim, o processo de desenvolvimento da humanidade passou inexoravelmente pela expansão formal de direitos subjetivamente desejáveis de grupos determinados de pessoas humanas vulneráveis, o que tem acontecido há décadas, desde o século passado.

Nesse sentido, novos arranjos sociais, o avanço da tecnologia, a reorganização da vida no seio das comunidades locais, regionais e internacional, fruto natural do decurso do tempo, impõem a desejabilidade de novos direitos. Esse potencial expansão desvela uma necessária abertura axiológica do processo de desenvolvimento, justificadora dessa diretriz do direito ao desenvolvimento.

4  AS FUNÇÕES DO DIREITO AO DESENVOLVIMENTO

Aceito o conceito de direito ao desenvolvimento como o direito a um processo de desenvolvimento humano, cuja natureza jurídica é a de um direito humano fundamental, e bem compreendidas as suas características, cujo papel que tendem a assumir é o de diretrizes ao intérprete e aplicador das normas jurídicas, podemos enxergar as três funções do direito ao desenvolvimento: a de integração, a de controle e a de interpretação.

4.1  A Função de Integração do Direito ao Desenvolvimento

O direito humano fundamental ao desenvolvimento destaca-se doutros dessa mesma natureza por conta de sua interdimensionalidade. No campo axiológico, é possível conceber que o desenvolvimento se imbrica com outros valores ao mesmo tempo que os conecta. Da mesma forma que tipos de desenvolvimento são indivisíveis e interdependentes, como o político, o econômico e o social (também o ambiental, o cultural etc.), axiologicamente o desenvolvimento se liga a valores como liberdade, igualdade e fraternidade, além de mantê-los interligados.

Uma vez compreendido como um processo, o desenvolvimento integra diferentes dimensões dos direitos humanos, com o fito de que se possa atingir o desenvolvimento humano integral ou o humanismo total, conceitos cunhados por Paulo VI, extraídos da Carta Encíclica Populorum Progressio. Sobre o desenvolvimento integral do homem: “O desenvolvimento não se reduz a um simples crescimento econômico. Para ser autêntico, deve ser integral, quer dizer, promover todos os homens e o homem todo”. Acerca do humanismo total: “É necessário promover um humanismo total. Que vem ele a ser senão o desenvolvimento integral do homem todo e de todos os homens?”[21].

Ainda sobre o que denominam pleno desenvolvimento da humanidade, consignam Denise Tanaka dos Santos, Ester Moreno de Miranda Vieira e Roberta Soares da Silva:

A Agenda 2030 [com 193 Países signatários, onde se encontra o conteúdo mínimo atual do direito ao desenvolvimento, democraticamente construído] com os seus 17 (dezessete) objetivos tem como propósito buscar o bem comum, o bem de todos, o bem da humanidade, o bem da casa comum – o homem na civilidade.  É a humanidade a alcançar o pleno desenvolvimento com a valorização da humanidade (o homem como um fim em si mesmo). O valor dignidade deve ser o foco na luta contra a fome e a miséria, uma vez que o futuro dos povos do mundo depende da solução desse grave problema[22].

Esses objetivos somente são viabilizados se e quando não se adotam medidas parciais para a resolução de problemas complexos, caracterizados por uma intrínseca intersetorialidade.

Não nos olvidando de que no seio do direito internacional consolidou-se a compreensão de que o desenvolvimento depende de políticas públicas, o direito ao desenvolvimento tem a função de guiar a implementação e, antes disso, a elaboração de políticas públicas que respeitem a indivisibilidade e a interdependência dos direitos humanos.

A título exemplificativo, podemos mencionar a ferramenta desenvolvida no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A ferramenta de Avaliação de Aceleradores e Gargalos dos ODS[23]. No documento editado pelo PNUD, mais precisamente na tabela contida em seu Anexo 1, podemos observar a intersetorialidade do direito ao desenvolvimento na medida em que referida tabela analisa como cada meta dos ODS aborda as dimensões social, ambiental e econômica do desenvolvimento sustentável, isto é, três das quatro principais dimensões da Agenda 2030[24].

Pela função de integração do direito ao desenvolvimento, percebemos ainda a indivisibilidade e a interdependência dos direitos humanos como elementos hermenêuticos que tendem a nos levar a uma adequada interpretação e aplicação das normas jurídicas. A uma adequada interpretação e aplicação das normas jurídicas, à luz de seus valores inspiradores.

4.2  A Função de Controle do Direito ao Desenvolvimento

Inobstante a enorme relevância da função de integração do direito ao desenvolvimento, não nos parece suficiente essa compreensão porque faltaria uma função de controle do zelo pela indivisibilidade e pela interdependência dos direitos humanos.

Lembrando-se, novamente, que para o desenvolvimento é imprescindível a adoção de políticas públicas que observem todo o amálgama dos direitos humanos, o controle de sua adequação se torna pauta de extrema relevância para o direito, sendo que os meios de controle tradicionais das políticas públicas (convencionalidade, constitucionalidade, legalidade) não nos parecem suficientemente aptos para legitimar a sua juridicidade.

Então, o parâmetro para o controle das políticas públicas necessárias para o desenvolvimento, bem como para o controle da manutenção da integração dos direitos humanos, deve ser o próprio direito ao desenvolvimento.

A nossa inferência não é inédita, porquanto Fábio Konder Comparato já havia se posicionado nesse mesmo sentido:

Se, como se viu, o desenvolvimento se realiza através de políticas públicas ou programas de ação governamental, nada mais lógico do que criar mecanismos para o controle judicial de políticas públicas, à luz do direito ao desenvolvimento, analogamente ao que ocorre, de há muito, com o controle judicial da constitucionalidade das leis e atos do Poder Público[25].

Aliás, a sindicabilidade das políticas públicas há muito tem se mostrado tema sensível, inclusive inspirando amplo debate sobre o que se tem denominado, ainda que sem o mínimo consenso conceitual necessário, de ativismo judicial. Quiçá, a falta de mais um paradigma jurídico de controle, além dos parâmetros da convencionalidade, da constitucionalidade e da legalidade, seja o cerne do problema, cuja solução pode estar no reconhecimento e, sobretudo, na adoção do direito ao desenvolvimento como paradigma (função de controle).

4.3  A Função de Interpretação do Direito ao Desenvolvimento

Trata-se de uma função decorrência lógica das anteriormente expostas. O necessário controle da adequação de políticas públicas tendente a mensurar a observância (ou não) da integração de distintas dimensões de direitos humanos deve ser pautada nas características do direito ao desenvolvimento.

Noutras palavras, as características do direito ao desenvolvimento estabelecem diretrizes que permitem a análise e o controle da juridicidade do processo de tutela e de implementação dos direitos humanos. Ou seja, o processo de desenvolvimento por meio de políticas públicas deve ter a sua adequação jurídica pautada em características do próprio desenvolvimento que, para o direito, desvelam diretrizes condutoras à efetividade dos direitos humanos.

A seguir, a análise sucinta de uma decisão judicial deve servir de bom exemplo sobre a hermenêutica do desenvolvimento, de amostragem acerca de sua aplicabilidade. Abordaremos, brevemente, a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 5.220[26]. Essa ADI teve como um de seus objetos a pretensa inconstitucionalidade material do art. 8º, da Lei Complementar (LC) paulista n. 1.199, de 22 de maio de 2013, em face do art. 41, caput, da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988. Basicamente, essa norma jurídica prevê que o período de licença à funcionária pública gestante seja computado para fins de estágio probatório. A questão suscitada residiu na previsão constitucional de que para a estabilidade do servidor público são necessários três anos de efetivo exercício, durante os quais ele é submetido ao estágio probatório. A alegação de inconstitucionalidade, portanto, recaiu sobre a interpretação gramatical da expressão “efetivo exercício”, uma vez que, durante o período de licença à gestante, a funcionária pública não está, de fato, exercendo sua função pública.

O STF julgou improcedente a ADI n. 5.220 – decidiu pela constitucionalidade do cômputo do período de licença à gestante como tempo de efetivo exercício para fins de estágio probatório –, adotando como causa de decidir, em apertada síntese, a da máxima efetividade dos direitos fundamentais. O STF afastou a interpretação literal da expressão “efetivo exercício” – reconhecendo-a como um instituto jurídico de conteúdo determinável –, justificada por uma interpretação teleológica (finalística) da norma jurídica cuja constitucionalidade estava sub judice (art. 8º, da LC paulista n. 1.199/2013), o que se coaduna com os termos do art. 5º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, e do art. 8º, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, o próprio STF elencou como finalidades da norma as tutelas: da igualdade de gênero, da maternidade, da dignidade da mulher e do planejamento familiar.

Tais finalidades se mostram absolutamente compatíveis com as diretrizes do direito ao desenvolvimento, oriundas de suas funções de integração dos direitos humanos fundamentais e de controle de políticas públicas. Isso porque, a LC paulista n. 1.199/2013, em seu art. 8º, visou estabelecer uma política pública voltada a concretizar a dignidade da mulher, protegendo desde o seu acesso igualitário a uma função pública sem prejuízo da maternidade, até mesmo o planejamento familiar, o que se deve louvar, uma vez que a família é, juridicamente, a base da sociedade (CF/1988, art. 226, caput).

É notável, dessarte, que tanto aspectos de ordem individual, como coletiva, tanto de ordem pública, como privada, foram equilibradamente considerados nessa decisão do STF que concluiu pela validade jurídica dessa política pública paulista. Essa análise multifacetária de um fenômeno complexo é absolutamente inerente à abordagem interdimensional do desenvolvimento.

Provavelmente, por isso, quando da consulta da ADI n. 5.220 junto ao sítio do STF sejam expressamente identificados três dos dezessete objetivos do desenvolvimento sustentável (ODS): ODS 5 (igualdade de gênero); ODS 8 (trabalho decente e crescimento econômico); e ODS 10 (redução das desigualdades).

Além da diretriz da interdimensionalidade, podemos reconhecer na decisão da ADI n. 5.220 a observância doutras diretrizes da hermenêutica do desenvolvimento. Vejamos:

A diretriz da pessoa humana como sujeito central do desenvolvimento, a partir do momento em que se reconheceu a necessidade de se tutelar a liberdade e a igualdade da mulher funcionária pública, não apenas no que atine ao acesso, mas sobretudo à permanência num cargo público, assim viabilizando a gestação durante o período de licença à gestante, sem o prejuízo de não se tornar estável ou de levar muito mais tempo para tanto. Por sua vez, essa política pública viabiliza, ainda, o próprio planejamento familiar mais adequado.

A diretriz da progressividade, uma vez que a política pública em comento visa ampliar o núcleo básico de direitos da mulher (lembrando-se que o trabalho, seja no setor público ou no privado, é um relevante direito social, expansão da dignidade da pessoa humana), viabilizando, como visto, além do acesso, a própria permanência no serviço público, rompendo com eventual desigualdade oriunda da maternidade.

A inclusão do período de licença-maternidade no curso de estágio probatório não pode ser interpretada fora do núcleo de direitos fundamentais. Por ele se assegura o direito fundamental da licença à gestante e o direito de conquistar, no período, direitos trabalhistas, até mesmo para os servidores, dotando os direitos constitucionais de máxima efetividade[27].

A da abertura axiológica, uma vez não aceita a literalidade da expressão “efetivo exercício”, hipótese que impediria o STF de tutelar a necessária expansividade do arcabouço protetivo feminino. Isso torna notável que o passar do tempo pode desvelar a necessidade de se ressignificar o conteúdo e o alcance de determinados direitos humanos fundamentais, a partir da própria ressignificação de conceitos jurídicos determináveis. Vale destacar que, na hipótese em comento, o STF observou, inclusive, documentos internacionais que desvelam o compromisso assumido pelo Brasil de materializar a igualdade de gênero.

Prosseguindo, a função de interpretação do direito ao desenvolvimento pode ser sintetizada em três breves abordagens.

A primeira, no sentido de que, diante das mais diversas interpretações possíveis da dimensão principiológica das normas jurídicas de direitos humanos fundamentais, o significado adequado será o que permitir a melhor realização do processo de desenvolvimento. Ou seja, o direito ao desenvolvimento tende a ser o novo condutor do ótimo.

A segunda, para explicitar que o direito ao desenvolvimento é um determinante jurídico condutor à efetividade dos direitos humanos por meio do processo de desenvolvimento, isto é, através de um processo de adequação doutros determinantes (políticos, econômicos, sociais, ambientais, culturais e, inclusive, doutros determinantes jurídicos).

A terceira, comparativa com as quatro virtudes cardeais humanas que têm como auriga virtutum a prudência. Nesse sentido, as dimensões clássicas dos direitos humanos (liberdade, igualdade, fraternidade) têm como guia do processo condutor a sua efetividade o direito ao desenvolvimento: direito humano fundamental interdimensional.

5  Considerações Finais

Hodiernamente, o desenvolvimento pode (na verdade, deve) ser compreendido como um fenômeno juridicizado, isto é, como algo relevante para o direito, o qual o incorporou. Essa percepção, pela comunidade jurídica, é um importante passo para a efetividade dos direitos humanos fundamentais na atualidade, lembrando-se que a complexidade das mais diversas relações humanas, invariavelmente imbricadas, impõe desafios de solução não-pontual, isto é, que dependem da análise conjunta de múltiplas perspectivas de um dado contexto. Nesse sentido, a interdimensionalidade intrínseca ao direito ao desenvolvimento traz um importante contributo para o instrumental interpretativo do Direito, elevando-o a um outro patamar, viabilizador de um novo parâmetro para o tão almejado Justo.

Isso porque, historicamente, o desenvolvimento migrou de condição de fato para determinante jurídico. Isso se deu no âmbito do direito internacional, locus no qual se evidenciou que o processo de desenvolvimento é multifacetário, o que se coaduna com a indivisibilidade e com a interdependência dos direitos humanos, cuja efetividade depende de adoção de políticas públicas que observem exatamente as múltiplas facetas do processo de desenvolvimento. Daí o irrefutável reconhecimento do desenvolvimento como um direito humano interdimensional, do que se deve, consequentemente, extrair os efeitos (as suas funções) apontados nessa pesquisa, alguns já sinalizados por doutrina de escol.

No caso brasileiro, constatamos, sob à luz da Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988, que o desenvolvimento foi permeabilizado para esse ordenamento jurídico com o status de direito fundamental e, sobretudo, preservadas as suas características que se evidenciaram no âmbito internacional – a sua interdimensionalidade e, sobretudo, os seus efeitos (as suas funções).

Noutras palavras, o resultado disso é o de que o direito ao desenvolvimento, no Brasil, é um direito humano fundamental interdimensional, cujas características exprimem, juridicamente, diretrizes destinadas ao intérprete e aplicador das normas jurídicas que, hoje em dia, devem menos regular relações jurídicas que estabelecer políticas públicas voltadas aos direitos humanos fundamentais.

Algumas das características do direito ao desenvolvimento que abordamos nessa pesquisa (pessoa humana como sujeito central, progressividade e não-retrocesso, interdimensionalidade e abertura axiológica), evidentemente vinculadas aos seus antecedentes, desvelam a possibilidade de uma nova teoria hermenêutica: a hermenêutica do desenvolvimento.

Ao observarmos os fundamentos e, notadamente, as diretrizes do direito ao desenvolvimento, enxergamos as suas funções e a sua finalidade: funções de integração, de controle e de interpretação, em prol da efetividade dos direitos humanos.

À guisa de conclusão, a adoção duma hermenêutica baseada no direito ao desenvolvimento – observadas as suas funções de integração, de controle e interpretativa – tende a franquear à comunidade jurídica uma abertura para um caminho interpretativo mais adequado à tutela dignidade da pessoa humana, o qual culmine com a sua tão almejada concretização.

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