Perspectivas sobre o Direito à Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente

Linara Oeiras Assunção[1]

Jessica Ramos da Silva[2]

Resumo: Este artigo discute algumas perspectivas sobre o direito à participação popular na proteção do meio ambiente. Parte da premissa de que, historicamente, por influência de tratados, declarações, convenções e outros atos internacionais assinados em prol da questão ambiental, a apreensão de uma nova relação homem/natureza vem sendo defendida e regulada pelo Direito, que como ciência normativa e reguladora das relações sociais assumiu, entre outras, as tarefas de estabelecer normas que desencorajem as condutas consideradas nocivas ao meio ambiente e de estimular a participação popular no desenvolvimento de atividades que visem à melhoria das condições socioambientais e da qualidade de vida do homem. Assim, aborda o tema com enfoque no Direito Brasileiro e com base em quatro eixos: a) texto e contexto – Estado Democrático de Direito Brasileiro, participação popular e meio ambiente; b) fundamentos normativos da participação popular; c) meio ambiente e cidadania; d) envolvimento e participação dos movimentos sociais na proteção do meio ambiente. Buscou firmar o entendimento de que a participação popular deve ser considerada um fator estratégico na proteção ambiental.

Palavras-chave: Participação popular. Meio ambiente. Cidadania ambiental. Educação ambiental. Informação ambiental.

Abstract: This article discusses some perspectives on the right to public participation in environmental protection. Assumes that historically influenced by treaties, declarations, conventions and other international acts signed on behalf of the environmental issue, the seizure of a new relationship man / nature has been defended and governed by the law, which as a normative and regulatory science social relations assumed, among others, the task of establishing standards to discourage behaviors considered harmful to the environment and to encourage popular participation in development activities aimed at improving social and environmental conditions and man’s quality of life. Thus, approaches the subject with a focus on Brazilian law and based on four pillars: a) text and context – Democratic State of Brazilian law, popular participation and the environment; b) normative foundations of popular participation; c) environment and citizenship; d) involvement and participation of social movements in environmental protection. Sought to establish the understanding that public participation should be considered a strategic factor in environmental protection.

Keywords: popular participation. Environment. Environmental citizenship. Environmental education. Environmental information.

INTRODUÇÃO

Desde a constatação da crise na relação homem/natureza, a partir do momento em que a poluição e a degradação ambiental tornaram-se um fato da civilização, atingindo dimensões globais, a concepção de natureza como objeto externo ao homem vem sendo redefinida.

Esse processo de redefinição não se limita apenas a mudanças de comportamento, nem ao uso de tecnologias mais limpas, mas, conduz à reorganização da base civilizatória e das estruturas política, econômica, social e cultural vigentes, que foram instituídas no período pós-Revolução Industrial e no marco da modernidade capitalista.

A tarefa não é nada simples e suscita a construção e a ampliação da consciência ambiental, retomando o homem como ser plenamente natural em contraponto ao modelo dominador da natureza.

Sob este aspecto, vale rever Giddens e Beck[3], para quem as questões ecológicas não podem ser simplesmente reduzidas a uma preocupação com o ambiente, como algo externo à ação humana, pois o ambiente, na verdade, é completamente penetrado e reordenado pela vida social humana. O natural e o social estão interligados e confundidos entre si e os seres humanos têm de tomar decisões práticas e éticas em relação às questões ecológicas.

Assim, as lutas por uma nova relação homem/natureza devem introduzir princípios democráticos nas relações sociais mediadas pela natureza, tais como: a igualdade no usufruto dos recursos naturais e na distribuição dos custos ambientais do desenvolvimento; a liberdade de acesso aos recursos naturais, respeitados os limites físicos e biológicos da capacidade de suporte da natureza; a solidariedade entre as populações que compartilham o meio ambiente comum; o respeito à diversidade da natureza e aos diferentes tipos de relação que as populações com ela estabelecem; e, a participação da sociedade no controle das relações entre os homens e a natureza.

Se ainda hoje, no dizer de Capra[4], os problemas relacionados ao meio ambiente são vistos como uma crise de percepção, a participação é questão fundamental para a proteção efetiva do meio ambiente, pois somente por meio dela o homem será capaz de impor vínculo e limite com o meio onde vive, numa tomada de consciência ambiental.

O direito-dever ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, inicialmente assegurado em âmbito internacional, ao influenciar o ordenamento jurídico pátrio, decisivamente no art. 225, caput da Constituição Federal de 1988 (CF/88), possibilitou que diversos instrumentos de participação popular para a proteção do meio ambiente fossem previstos e exercidos no Estado Democrático de Direito Brasileiro.

É preciso perceber que o Estado, pós-CF/88, passou a atuar sobre o bem ambiental, bem de uso comum do povo, como gestor fiduciário de interesses difusos. Um gestor que se equilibra no binômio “estado protetor versus estado poluidor”[5]. Pois ao mesmo tempo em que o Estado protege o meio ambiente, ele também intervém no ambiente para a execução de diversas políticas necessárias ao bem comum e é na execução dessas políticas que, por vezes e não raro, assume a faceta de poluidor. Por isso deve ser fiscalizado e obrigado a reparar possíveis danos quando for o caso. Aqui, a participação popular surge como fator estratégico garantindo discussão pública e o exercício de uma via de mão dupla – Estado e Coletividade[6] – na proteção ambiental.

1 TEXTO E CONTEXTO: ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO BRASILEIRO, PARTICIPAÇÃO POPULAR E MEIO AMBIENTE

Para iniciar o debate sobre a participação popular no Direito Brasileiro é necessária a compreensão do cenário e do que está em jogo nas relações de poder que envolvem o tema. Desta feita, apoiando-se nas percepções de texto de contexto de Dijk[7], cabe destacar que a CF/88 ao instituir o Estado Democrático de Direito Brasileiro, disponibilizou uma série de recursos que são passíveis de apropriação pelos indivíduos e pelas categorias sociais. Isso em prol da participação popular na esfera público-política visando à proteção e defesa de direitos, nesses incluídos os direitos ambientais[8].

De forma didática e genérica, participar significa “intervir num processo decisório qualquer”[9]. Como bem lembra Carvalho[10] quando o governo de um Estado toma decisões, sistêmicas ou episódicas, pode considerar ou não o ponto de vista dos cidadãos. Vários sistemas políticos preveem a participação popular nas decisões governamentais, mas a extensão dessa participação varia consideravelmente, pois engloba amplo espectro de procedimentos e de atividades.

Modesto[11] entende que a participação popular pode ser descrita sob formas muito diferenciadas: a) quanto à eficácia de sua ação: vinculante (decisória ou condicionadora) e não vinculante; b) quanto à matéria e à estrutura de sua intervenção: consultiva (individual, colegial ou coletiva) e executiva (cogestão ou autônoma).

A ordem jurídica brasileira não é carente de instrumentos normativos para operacionalização da participação popular na Administração Pública[12]. Porém, esta só ocorrerá efetivamente quando for possível identificá-la como manifestação de poder político e não como simples expressão de direito público subjetivo. A participação popular é, sobretudo, uma questão política, relacionada ao grau de desenvolvimento e efetivação da democracia.

Nesta senda, Moreira Neto[13] apresenta três problemas relacionados à participação popular: a apatia política, a abulia política e a acracia política[14]. Uma conceituação simples desses três problemas pode ser feita nos seguintes termos: apatia política – falta de estímulo para ação cidadã; abulia política – não querer participar da ação cidadã, ou seja, recusar a participação; e, acracia política – não poder participar da ação cidadã.

No tocante à participação nos processos de formulação e implementação de políticas públicas e práticas sociais, Novicki[15] aponta outros problemas como a cultura política autoritária brasileira, suas origens, causas de persistência, as diferentes formas pelas quais se manifestou o processo político, particularmente na relação Estado-Sociedade, e seus reflexos no exercício da cidadania.

Moraes[16] sintetiza essas discussões e acredita que os problemas enfrentados na institucionalização da participação popular são resultados da combinação de fatores que refletem condições pessoais, estruturais e institucionais, as quais se relacionam para favorecer ou não a sua permanência. O quadro a seguir resume esses aspectos e problemas.

Quadro 1: Aspectos e Problemas da Participação Popular

Aspectos	Problemas
– Estímulo social para a participação.	– Cultura e história política estimula ou motiva a não participação (p. ex. tradições oligárquicas, deficiências do sistema educacional, dever cívico do voto/sanções, voto restrito).
– Informação e interesse sobre a vida política.	– Baixo grau de interesse e informação.
– Militância em partidos políticos.	– Baixo número de cidadãos, em relação ao total da população, integra essas associações.
– Participação eleitoral (principal manifestação da participação indireta ou representação).	– Tradicional/única forma de participação política, com alto índice de abstencionismo, distorções e vícios e com não continuidade de participação após eleição.
– Uso de meios informais e pacíficos de participação (passeatas, manifestações públicas de protesto, ocupações de edifícios).	– São esporádicas e não institucionalizam a participação.
– Militância em associações não explicitamente políticas.	– Baixo número de membros (em relação ao total da população), problemas de organização interna e financiamento.
– Uso de espaços institucionais de participação.	– Ausência/deficiência de espaços e instrumentos.

Fonte: MORAES[17], adaptado pelas autoras.

Por certo não há uma fórmula para resolver os problemas demonstrados, pois como problemas políticos eles existem exatamente porque não há o exercício da participação, o que se deve considerar, então, é a necessidade de educação política.

O fato é que a CF/88 criou uma ambiência favorável e necessária à participação popular (arts. 1º, 3º e 4º). Deu demonstrações de que a participação deve ser considerada nas mais diversas relações sociais ao ressaltar valores como solidariedade e colaboração. Com a radicalização dos problemas ambientais e com a consequente ameaça de destruição pelo homem de seu meio, a questão ambiental assumiu uma dimensão política e passou a integrar o exercício da cidadania[18].

Para Acserald[19], a luta contra a degradação ambiental vem sendo entendida como parte das lutas democráticas pela constituição e consolidação de um novo modelo de cidadania. Esforços pela promoção dos direitos ambientais têm congregado inúmeras parcelas do movimento social, as quais buscam assegurar a garantia de acesso a bens coletivos essenciais.

A participação popular como princípio constitucional está a orientar todo o Estado Democrático de Direito Brasileiro e foi afirmada como direito-dever no art. 225, caput da CF/88 em relação à proteção do meio ambiente.

Carvalho[20] acredita que cresce consolidada corrente no campo do Direito Ambiental que advoga ser a proteção ambiental melhor efetivada com a formulação de direitos ambientais. De acordo com essa corrente, a existência de instrumentos processuais efetivos e de mecanismos que facilitem a participação popular na proteção ambiental pode ser mais frutífera do que inúmeras declarações de princípios apenas aspiracionais.

Este estudo filia-se a essa corrente de pensamento e afiança o potencial da participação popular na proteção ambiental, por meio do aprofundamento da democracia, da mais ampla circulação de informação e do debate qualificado dos atores sociais. A existência de foros adequados e o estabelecimento de processos democráticos de tomada de decisões podem influenciar a adoção de políticas favoráveis à proteção ambiental.

2 FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE

Embora sejam registrados vários atos internacionais antecedentes, que demonstraram a preocupação global com a proteção do meio ambiente, é a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, 1972, que desperta, definitivamente, o mundo, não somente para a gravidade da questão, como também revela as nuances que o problema apresenta, segundo o hemisfério do globo que se tenha em referência.

Diversos países subscreveram a Declaração sobre o Meio Ambiente Humano que resultou dessa Conferência. Há quem defenda que a Declaração é um prolongamento da Declaração Universal dos Direitos do Homem, exatamente por ter reconhecido o direito à qualidade do meio ambiente, em seu Princípio I, como um direito fundamental da pessoa humana, em função da própria qualidade de vida.

A partir da Conferência de Estocolmo, como ficou conhecida, passou a ser questionado e redefinido o conceito, então vigente, de desenvolvimento, correlato, especialmente, a crescimento econômico. Ficou demonstrado que a proteção ambiental não pode ser esquecida como variável integrante do processo de desenvolvimento e, que este deve se voltar à efetiva realização da melhoria da qualidade de vida de todos os homens. E que para chegar a essa meta será mister que cidadãos e comunidade, empresas e instituições em todos os planos aceitem as responsabilidades que lhes incumbem e que todos eles participem equitativamente do labor comum.

Carvalho[21] traça um arcabouço internacional bem interessante quanto a abertura à participação popular na proteção ambiental, ressaltando que tanto os instrumentos de Direitos Humanos, quanto os de Direito Ambiental garantem o direito do cidadão em participar na administração de seu país como forma de autogoverno e autorrealização. Com o apoio do roteiro cronológico sistematizado por Carvalho[22], seguem os principais instrumentos normativos internacionais orientadores da participação popular na proteção do meio ambiente.

Na esfera do Direito Internacional dos Direitos Humanos:

a) Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948: em seu art. 21 expressa as linhas mestras da participação política como “o direito de toda pessoa tomar parte no governo de seu país diretamente ou através de representantes livremente escolhidos”;

b) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, de 1966: art. 25, “a”, estabelece que todo cidadão deve ter o direito e a oportunidade, “sem restrições infundadas, de participar da condução dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente escolhidos”;

c) Carta Africana de Direitos dos Povos, de 1986, e Convenção Europeia de Direitos Humanos, de 1953, que em seus art. 13 e Protocolo II, art. 3º, respectivamente, garantem o direito à participação pública dos cidadãos nos governos de seus países;

d) Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem, de 1948: que garante o direito de sufrágio e de participação no governo (art. 20); e também, o direito de reunião (art. 21), o de associação (art. 22) e o de petição (art. 24), sem os quais a participação política não poderia se efetivar;

e) Convenção Americana de Direitos Humanos, de 1969: que outorga no art. 23, “a” e “b”, a todos os cidadãos direitos e oportunidades de participar na condução dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente eleitos e de votar e ser eleitos em eleições periódicas, autênticas, realizadas por sufrágio universal e igualitário e por voto secreto, que garantam a livre expressão da vontade dos eleitores.

Na esfera do Direito Ambiental Internacional:

a) Carta Mundial da Natureza, de 1982: princípio 22 – dispõe que toda pessoa, de conformidade com a legislação nacional, deve ter a oportunidade de participar, individualmente ou coletivamente, na formulação de decisões relacionadas com seu ambiente e, quando este tiver sido danificado ou deteriorado, deverá ter acesso aos remédios jurídicos necessários à obtenção de indenização;

b) Minuta do Pacto sobre Conservação Ambiental e Uso Sustentável dos Recursos Naturais, de 1991 – documento elaborado pela União Internacional para Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais (IUCN): princípio 10 (b) – os Estados devem prover e promover ampla participação dos indivíduos e ONG’s em todos aspectos da conservação ambiental. Em particular, os Estados devem dar a oportunidade de participar, individual ou coletivamente, nos processos de tomada de decisão;

c) Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, fruto da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro (ECO-92): princípios 10, 20, 21 e 22 – dispôs que as questões ambientais são mais bem administradas com a participação de todos os cidadãos envolvidos; conclamou que todos os Estados devem facilitar e encorajar a consciência e a participação pública, fazendo ampla disponibilização de informação; e ainda, referiu-se à participação da mulher, da juventude, dos povos indígenas e das comunidades locais;

d) Agenda 21 – fruto da Conferência do Rio (ECO-92), de 1992: que enfatiza a importância da participação popular bem como encoraja os governos a criarem políticas que facilitem o intercâmbio direto de informações ambientais entre governos e o público, sugerindo a implementação de procedimentos de avaliação prévia de impactos ambientais;

e) Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio + 10), de 2002: que discute as propostas da Agenda 21, considera igualmente relevante a adoção de medidas por parte do governo e a participação popular, pondera sobre a necessidade de maior participação da sociedade civil para avançar no desenvolvimento sustentável;

f) Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio + 20), de 2012: que destacou a participação pública é um dos prerrequisitos fundamentais para alcançar o desenvolvimento sustentável e que para tanto, é necessário a atuação dos grupos principais – mulheres, crianças e jovens, povos indígenas, organizações não governamentais, autoridades locais, trabalhadores e sindicatos, comércio e indústria, comunidade científica e tecnológica, e agricultores. Ressalta, assim, a importância de permitir que todos os membros da sociedade civil agreguem seu conhecimento específico e prático às políticas locais e nacionais, assente que é imprescindível o fortalecimento do direito de acesso à informação e da capacitação da sociedade para exercer esse direito, com o fulcro de melhorar a participação da sociedade civil. Reconhece a ânsia de considerar as visões de crianças e jovens, pois as questões ora em debate terão impacto direto nas presentes e futuras gerações.

Na esfera das instituições internacionais regionais:

a) Programa Interamericano de Ação para Proteção Ambiental da Organização dos Estados Americanos (OEA), de 1996: que recomenda a promoção de maior consciência ambiental, como dimensão e função onipresentes da educação, nos Estados do Sistema Interamericano e a promoção de uma participação coordenada de ONG’s e outros setores da sociedade no esforço para melhorar o ambiente e a qualidade de vida na região;

b) No plano regional europeu, a Convenção de Aarhus, de 1998: que em seus arts. 6º e 8º, garante a participação pública no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e em outros dispositivos, estimula a participação pública relativa a decisões em projetos específicos, na preparação dos planos ambientais, dos programas e das políticas públicas, das leis e regulamentos em geral.

As provisões aqui referidas constituem modesta amostra do esforço internacional para regulamentar a participação pública nos processos decisórios em questões ambientais.

No plano interno brasileiro, o direito à participação tem como fundamento genérico o art. 1º, parágrafo único, da CF/88, que instituiu no ordenamento jurídico brasileiro o regime de democracia semidireta e, como fundamento específico em matéria ambiental, o art. 225, caput da CF/88. A norma constitucional específica autoriza e também impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.

Inspirando-se nas diretrizes estabelecidas pelo Direito Ambiental Internacional, o Direito Ambiental Brasileiro estabeleceu a forma como a coletividade pode cumprir o dever de atuar diretamente na defesa do ambiente. Mirra[23] indica quatro recursos básicos de participação popular na proteção do meio ambiente:

a) Participação comunitária nos processos de criação de normas ambientais, por intermédio da iniciativa legislativa: iniciativa popular na apresentação de projetos de leis complementares ou ordinárias (federais, estaduais ou municipais) por um determinado número de cidadãos, bem como a realização de referendo sobre uma lei relacionada com o meio ambiente, nos termos do art. 14, incisos II e III, do art. 29, inciso XI e do art. 61, § 2º da Constituição. Milaré[24] destaca que a admissão da iniciativa popular de lei é um dos aspectos fundamentais trazidos pela legislação, principalmente em função da especificidade técnica das matérias que envolvem a questão ambiental. Dessa forma, as entidades ambientalistas e a comunidade científica em geral tem a oportunidade de contribuir efetiva e concretamente para a solução dos problemas ambientais e ainda para a evolução do Direito e da legislação sobre o meio ambiente;

b) Participação em órgãos colegiados dotados de poderes normativos: a presença de representantes da comunidade, indicados livremente pelas associações civis, nos conselhos e órgãos de defesa do meio ambiente enseja atuação efetiva na criação do direito tutelar ambiental[25];

c) Participação popular na formulação e execução de políticas ambientais: de acordo com Mirra[26] é aqui que a participação popular tem sido mais deficiente, seja pela ausência de um canal direto que ligue a comunidade aos órgãos da Administração Pública, seja pela falta de composição paritária nos órgãos colegiados que participam da elaboração e da execução dessas políticas, e onde as propostas dos ambientalistas não raras vezes são rejeitadas.

d) Participação popular através do Poder Judiciário: destaca Milaré[27] que sendo o meio ambiente um bem de uso comum do povo, não suscetível de apropriação por quem quer que seja, não bastava apenas erigir-se cada cidadão em um fiscal da natureza com poderes para provocar a iniciativa tutelar do Ministério Público, era de rigor assegurar-se o efetivo acesso ao Judiciário dos grupos sociais intermediários e do próprio cidadão na defesa do meio ambiente. Assim, o legislador pátrio prescreveu como mecanismos capazes de assegurar à cidadania a defesa judicial do meio ambiente os seguintes remédios: ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, ação civil pública, ação popular constitucional, mandado de segurança coletivo e mandado de injunção.

Os recursos de participação são variados e a esfera pública-política ambiental funciona tanto como definidora de pauta da agenda política quanto como instância de reivindicação, de imposição de transparência e de controle do poder público. A efetividade desses recursos, no entanto, além da existência de um quadro institucional jurídico-burocrático, depende de uma consciência e opinião pública informada, ou seja, assenta-se na educação e na informação ambiental que juntas vão fortalecer o poder do cidadão e dos grupos organizados em relação à capacidade de influenciar as decisões que condicionam a vida em sociedade.

3 MEIO AMBIENTE E CIDADANIA

Na relação entre meio ambiente e cidadania importa a compreensão de ambiente como espaço comum de convivência, isso faz com que os temas – meio ambiente, política e cidadania – estejam absolutamente relacionados[28].

Aguiar[29] pondera que a questão do meio ambiente se tornou uma questão de cidadania – prática política e social do ser humano no sentido de sua sobrevivência dentro de um todo articulado do qual ele faz parte, dele depende e com ele interage. Explica que o meio ambiente impõe uma retomada da reflexão sobre o papel e a natureza do ser humano. Essa discussão antropológica revisa as relações do homem com a natureza, a fim de que ele transite do papel de dominador para o de convivente, atinge a questão de o ser humano não ser mais somente o morador de uma cidade, o cidadão de um país, mas invade a dimensão de ser um habitante do cosmos que há de exercer sua solidariedade com seus próximos e com elementos naturais como a terra, a água, as plantas, os animais e esse todo no qual ele está vivendo.

Sob essa perspectiva, Beuter[30] reforça o que chama de conscientização ecológica, o início de uma nova era de cooperação entre as nações, com padrões adequados de exploração dos recursos naturais, visando assegurar uma qualidade de vida humana digna. Segundo a autora, a cidadania planetária emerge como desafio consubstanciada em um olhar unificador, abrangendo não apenas a questão ambiental, mas a superação das desigualdades e das diferenças econômicas, além da integração da diversidade cultural.

A consciência ambiental ou ecológica aponta para a conjugação de quatro momentos: a) o momento intelectual; b) o momento afetivo-existencial; c) o momento ético; d) o momento voluntarista. A compreensão dos momentos de consciência ambiental é importante para entender a própria formação da vontade política na área do ambiente. O momento intelectual aponta para o saber; o momento afetivo-existencial liga-se ao viver; o momento ético transporta-se para o valor; o momento voluntarista exige o agir. Saber viver, dar valor e agir eis os verbos de consciência ambiental[31].

Atualmente, a cidadania não se reduz a um status alcançado por um conjunto de direitos e responsabilidades, mas é a expressão de pertencimento a uma determinada comunidade política. Loureiro[32] identifica várias correntes que lutam por uma cidadania planetária, como: cidadania global stricto sensu, cidadania da necessidade, cidadania regional e militância transnacional.

A corrente da cidadania global entende o planeta como campo de criação de condições de paz, justiça e igualdade, a partir da noção de unidade das experiências humanas. Com ênfase nos direitos humanos busca criar grupos humanitários, agências e legislações que reordenem a política e a soberania nacional.

A segunda corrente – a cidadania da necessidade – engloba amplos setores da sociedade que buscam modificar a atual forma de viver o processo de produção e consumo para atender às necessidades básicas e à viabilidade da espécie diante da crise social e do esgotamento dos recursos naturais. Esses setores visam alcançar suas finalidades mediante um senso de viabilidade natural, com fins políticos, comportamentais e éticos fundamentados nos conceitos de solidariedade e cooperação internacional.

A cidadania regional segue o movimento de fortalecimento de organismos e políticas regionais como forma de resistência a uma globalização imposta, verificada principalmente na Europa, por meio de medidas políticas de proteção aos programas culturais regionais, restringindo a veiculação de produtos externos.

Por último, a militância transnacional é a corrente que abrange os movimentos sociais que realizam ações internacionais estratégicas e de pressão sobre governos e organizações transnacionais inspirados no imperativo ecológico e na extensão dos direitos humanos a todos os indivíduos. São exemplos as ações do Greenpeace, da Anistia Internacional e de ONGs sobre governos impedindo a concretização de projetos considerados predatórios.

Para Loureiro[33] a dinâmica estabelecida por essas linhas de ação leva a um novo entendimento do indivíduo, do cidadão e da sociedade no planeta e à construção de outro padrão de relacionamento sociedade-natureza e Estado/ociedade civil/ mercado, pautada na participação política e na ampliação do conhecimento sobre a Terra. Assim, não basta ao cidadão modificar seu espaço de vida, mas, partindo de uma prática localizada, buscar construir alternativas para “consolidar Estados Democráticos preocupados com a humanidade, sua sobrevivência e a dos demais seres vivos”[34].

Morin[35] defende que se impõe às sociedades reputadas como democráticas a necessidade de regenerar a democracia com base na regeneração do civismo, da solidariedade e da responsabilidade, ou seja, o desenvolvimento da antropo-ética[36].

3.1 Pressupostos Indispensáveis ao Exercício da Cidadania Ambiental: Educação e Informação

Para que haja o exercício adequado da cidadania ambiental é indispensável o investimento na educação de agentes que, posicionados estrategicamente na sociedade, possam desempenhar o papel de multiplicadores contribuindo para elevar na população, de modo generalizado, a consciência com respeito às questões ambientais e o nível de envolvimento e participação nas decisões.

Como ensina Boff[37] a educação ambiental é necessária para erradicar certo analfabetismo com os valores da natureza: “para cuidar do planeta precisamos todos passar por uma alfabetização ecológica e rever nossos hábitos de consumo. Importa desenvolver uma ética do cuidado”.

O § 1º do art. 225 da CF/88 trata a educação ambiental como um dever do Poder Público em todos os níveis de ensino e reforça a necessidade de conscientização pública para a preservação do meio ambiente.

Em 1999, de forma pioneira na América Latina, o Brasil publicou a Lei 9.795, contendo a Política Nacional de Educação Ambiental. A regulamentação veio anos depois com a publicação do Decreto Presidencial 4.281/02.

O Programa Nacional de Educação Ambiental (ProNEA)[38], coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e pelo Ministério da Educação, no lapso temporal entre a lei e o decreto regulamentador, passou por várias reformulações e alcançou as linhas de ação implementadas até hoje, sejam elas: gestão e planejamento da educação ambiental no país; formação de educadores e educadoras ambientais; comunicação para educação ambiental; inclusão da educação ambiental nas instituições de ensino; e, monitoramento e avaliação de políticas, programas e projetos de educação ambiental.

Tamaio[39] afirma que a “origem e a institucionalização da EA no Brasil foram diretamente influenciadas pelos resultados e desdobramentos, em âmbito interno, das grandes conferências ambientais internacionais promovidas pela ONU”. Na relação de conferências e documentos expostos no item 2 deste trabalho, atinente a este aspecto, é oportuno acrescentar a Conferência Intergovernamental sobre Educação Ambiental realizada pelo UNESCO, em 1977, conhecida como Conferência de Tbilisi[40].

Legalmente, a educação ambiental está definida no art. 2º da Lei 9.795/99 como “um componente essencial e permanente da educação nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo educativo, em caráter formal e não-formal”.

Com base nesta definição a educação ambiental não foi pensada como uma disciplina específica nos currículos de ensino (o que foi vedado inclusive pelo § 1º do art. 10). A lei no caput do art. 10 estabeleceu uma prática educativa integrada, contínua e permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal.

Ocorre que a implantação da educação ambiental no ensino formal, sob esse viés de interdisciplinaridade, agrega uma série de dificuldades para os professores em termos de planejamento, cooperação, abordagem e execução de conteúdo. Não raro a educação ambiental fica limitada a datas comemorativas, como o Dia do Meio Ambiente, o Dia da Árvore etc., ou seja, a projetos isolados em comemorações ambientais. Por óbvio esses projetos isolados raramente geram resultados positivos a longo prazo[41].

A proposta de educação ambiental no país, formal e não formal, é cercada por alguns entraves que impedem sua efetividade. O Brasil, como país continental e diverso, propicia a aparição de focos dissidentes de cunho filosófico, político, pedagógico e metodológico no campo da educação ambiental. Sobretudo porque é um desafio educar em contextos de complexidades socioambientais globais, nacionais, regionais e locais. Apesar dos esforços e dos avanços do Governo Federal, notadamente impulsionados pelo Programa Nacional de Educação Ambiental (ProNEA), ainda não é possível afirmar que exista no país uma proposta bem clara e efetiva de educação ambiental com enfoque humanista, histórico, crítico, cooperativo e emancipatório como propugnado na Política Nacional de Educação Ambiental.

Por certo, ao longo dos anos, no mundo e no Brasil, surgiram novas adjetivações para a prática educativa relativa ao meio ambiente: além da educação ambiental, “educação para o desenvolvimento sustentável”, “ecopedagogia”, “educação para a cidadania” e “educação para gestão ambiental”[42].

Entre as correntes da educação ambiental, no país, a educação para gestão ambiental sobressai como a portadora de determinados conceitos que podem com grande probabilidade responder aos desafios de se trabalhar uma educação ambiental voltada ao exercício da cidadania, no sentido do desenvolvimento da ação coletiva necessária para o enfrentamento dos conflitos socioambientais. Portanto, uma educação ambiental renovada que seja capaz de transcender seu caráter predominantemente conservador[43], pautado numa prática conteudística, biologicista e pragmática.

A educação para a gestão ambiental foi formulada em âmbito governamental no Brasil por José da Silva Quintas e Maria José Gualda, educadores da Divisão de Educação Ambiental do Instituto Brasileiro de Recursos Naturais Não Renováveis (IBAMA).

Quintas e Gualda[44] definem o meio ambiente como o fruto do trabalho dos seres humanos conectando o meio natural ao social. Esclarecem que no processo de transformação do meio ambiente são criados e recriados modos de relacionamento da sociedade entre si e com a natureza. O que deve ser destacado é que esta ação, por ser realizada por sujeitos sociais diferentes, está condicionada à existência de interesses individuais e coletivos que muitas vezes podem até ser opostos. É aí que entra em cena a gestão ambiental entendida essencialmente como um processo de mediação de conflitos de interesses. Além da diversidade de atores sociais envolvidos em conflitos socioambientais, os autores reconhecem também a existência da assimetria de poder político e econômico presente no interior da sociedade, onde nem sempre o grupo dominante leva em consideração os interesses de terceiros nas suas decisões.

Para Quintas e Gualda[45] o educador deve estar qualificado para agir em conjunto com a sociedade civil organizada, com os movimentos sociais, numa visão da educação ambiental como processo instituinte de novas relações entre si e deles com a natureza.

No cenário de globalização econômica e de fragmentação da vida social com mais razão se requer uma prática educativa e ambientalista que contraponha o reducionismo pragmático, tecnológico ou comportamental que se inscreve em atividades proclamadas de educação ambiental. Tomada como práxis social a educação ambiental expressa, reproduz e produz a dinâmica social e suas determinações, o que torna seus objetivos e diretrizes obrigatoriamente indissociáveis do movimento ambientalista e do processo educativo formal ou não. Pensar a prática educativa ambiental isolada de um contexto específico e de sua história é fornecer um caráter predominantemente instrumental a algo que tem a finalidade de construir um cidadão consciente, capaz de agir em seu espaço de vida, bem como entendê-lo em processos interativos e interdisciplinares.

A cidadania planetária, plena e crítica, cerne da educação ambiental, impõe reformulações ao processo educativo. Exige a participação nos espaços sociais, a solidariedade, o senso de responsabilidade individual e coletiva, o respeito ao diverso e ao tradicional, ao global e ao local, e principalmente, o respeito à vida em todas as suas manifestações.

Leite e Ayala[46] acreditam que o sistema normativo brasileiro[47] tem evoluído para formar e informar o cidadão para o exercício dos valores de ética ambiental, cuja formação requer, obrigatoriamente, a educação ambiental.

Outro pressuposto indispensável à participação popular na proteção ao meio ambiente, além da educação ambiental, é a informação ambiental[48] – valioso contributo para formar a consciência ambiental.

De acordo com Carvalho[49] a participação de cidadãos bem informados nas questões ambientais é considerada prerrequisito básico ao estabelecimento de um regime apropriado de proteção ambiental. Foi-se o tempo em que graves problemas ambientais eram resolvidos apenas pelo tradicional método do comando Legislativo, pela força do Executivo ou pelo poder do Judiciário.

Modernamente, parece haver consenso de que os problemas ambientais não são resolvidos apenas com proibições, exigindo-se para isso meios mais elaborados de intervenção como o reajustamento da economia e da vida social rumo à integração das preocupações ambientais. Numa sociedade democrática essa tarefa não pode ser efetivada sem o envolvimento de cidadãos bem informados e de uma cidadania proativa.

O acesso à informação confiável, atualizada, relevante e completa constitui ferramenta importante para o desenvolvimento e à implementação de políticas ambientais. A transparência nos processos de tomada de decisão e a publicidade dos atos administrativos têm o dom de fortalecer não somente a natureza democrática das instituições ambientais e dos governos, mas também a confiança do povo em seus representantes.

A informação ambiental desempenha papel determinante no nascimento, no desenvolvimento e na prática de estratégias e de atitudes preventivas de decisões que venham a degradar o meio ambiente. Se a informação que se conta no momento de se optar pela adoção de uma decisão não for suficientemente clara, precisa, atualizada, qualitativa e quantitativamente adequada é muito provável que quem decida não esteja em condições de adotar a melhor alternativa.

Carvalho[50] considera o direito à informação ambiental parte integrante do conjunto de direitos ambientais, compreendendo tanto o direito de ser informado sobre a compatibilidade ambiental dos processos de produção, das instalações industriais e dos efeitos dos produtos sobre o ser humano e o meio ambiente, quanto o dever das autoridades prestarem informações sobre o estado do ambiente.

No ordenamento jurídico brasileiro a conjugação das normas constitucionais[51] com as infraconstitucionais[52] garante aos cidadãos brasileiros, pelo menos em tese, o mais amplo direito à informação sobre a matéria ambiental.

Diferenças podem ser estabelecidas entre o direito à informação ambiental e o direito ao acesso à informação, enquanto o primeiro pode ser satisfeito com a produção de informação pelo Estado, o segundo refere-se à possibilidade de qualquer cidadão selecionar a informação que quer receber da Administração Pública.

Um sistema de livre acesso à informação ambiental é útil tanto para o exercício da cidadania quanto para o Estado e suas autoridades políticas e administrativas. Entre os benefícios para a cidadania estão a melhoria nos níveis de consciência pública sobre os problemas ambientais; melhora qualitativa da participação popular; o aumento da transparência na gestão pública ambiental; e, maior confiança cidadã na gestão pública. Entre os benefícios para o Estado e suas autoridades estão a ampliação da base informativa das autoridades públicas ambientais; a melhoria da qualidade das decisões públicas ao contar com uma cidadania informada adequadamente; e, a oportunidade de demonstrar uma gestão transparente e de recuperar a credibilidade nas instituições públicas[53].

4 O ENVOLVIMENTO E A PARTICIPAÇÃO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE

Wolkmer[54], ao dar fundamento ao pluralismo jurídico, destaca que “se constitui numa estratégia democrática de integração que procura promover e estimular a participação múltipla das massas populares e dos novos sujeitos coletivos de base”.

Em síntese, o pluralismo jurídico nada mais é do que desnudar o que foi coberto pelo paradigma moderno a que tudo buscou homogeneizar[55]. É conferir visibilidade a uma multiplicidade de práticas jurídicas verificadas em um mesmo espaço sociopolítico, admitindo a produção jurídica não estatal, a existência de possíveis centros geradores de Direito no seio social, significa redefinir os espaços públicos e privados, afirmando outras formas possíveis de organização que não a posta.

Neste sentido, o pluralismo é produzido por novos sujeitos sociais, caracterizados pela cultura da descentralização, democracia, participação política e ação direta, movidos por necessidades fundamentais de natureza existencial, material e cultural, à luz de uma ética da alteridade.

Os movimentos sociais surgem como símbolo maior e principalmente o mais significativo de um novo sujeito histórico, personagem de destaque da ordem pluralista, fundada num modelo de cultura político-jurídica. Wolkmer[56] entende os movimentos sociais como:

Sujeitos coletivos transformadores, advindos de diversos estratos sociais e integrantes de uma prática política cotidiana com certo grau de institucionalização, imbuídos de princípios valorativos comuns e objetivando a realização de necessidades humanas fundamentais.

Quanto à origem e ao desenvolvimento histórico diversas são as visões que justificam o surgimento dos movimentos sociais. Neste estudo é relevante mencionar as que tentam explicar o aparecimento dos movimentos sociais em prol da proteção do meio ambiente, no Brasil, estabelecendo um elo com algumas discussões já realizadas.

Carvalho[57] lembra que a década de 70 foi o marco inicial do movimento ecológico no Brasil. Apesar de militantes da causa conservacionista e das primeiras entidades de proteção à natureza existirem desde a década de 50, foi a partir de 1974, com o início do processo de distensão política, que as condições para o exercício de reuniões e ações coletivas melhoraram e possibilitaram o surgimento de associações e movimentos ambientalistas em cidades do Sul-Sudeste.

Data do final dos anos 70 e início dos anos 80 a intensificação do diálogo entre militantes, intelectuais e cientistas estimulado pela estratégia de realização de seminários e conferências ambientais que catalisaram esses apoios e participações.

Os anos 80 foram os anos da “abertura”, do fim do regime militar e do movimento pelas “Diretas Já”, em 1984. Foi uma década de esperança onde se apostou na reconquista dos direitos civis e políticos e no avanço dos direitos sociais. Os novos movimentos sociais[58] reforçaram, naquele contexto de abertura e de empoderamento da sociedade civil, a ampliação da esfera pública com a inclusão, no rol das lutas sociais, de uma série de “novos direitos”, dentre eles o direito ao meio ambiente.

Em meio a esta dinâmica, altamente produtiva, de novos atores, formatos organizativos, e também de ações informais da sociedade civil, voltados para a construção de uma ordem democrática, as ações ecológicas ganharam força, seja pela via da expansão e valorização dos movimentos ecológicos, seja pela via da organização de entidades do tipo organizações não governamentais (ONGs) ambientais. Foi ainda na segunda metade dos anos 80 que se destacou a presença do debate ambiental no cenário político.

A entrada das questões e dos atores ambientais na arena política se materializou através de articulações significativas como, por exemplo, a associação, desde 1985, de entidades e militantes ambientalistas tendo em vista a eleição de representantes para o Congresso Constituinte. Apesar de todos os conflitos e dissensos esta articulação conseguiu eleger um parlamentar que representou o segmento ambientalista no Congresso Constituinte. Outro acontecimento relevante foi a fundação do Partido Verde[59] (PV) no Brasil, em 1996.

Vale lembrar que na década de 80 a temática ecológica provocou muita resistência por parte dos movimentos populares e sindicais que tendiam a ver a preocupação ambiental como exógena, de classe média. No caso dos trabalhadores das indústrias, as lutas ecológicas contra as tecnologias poluidoras foram vistas muitas vezes como geradoras de desemprego. Nos anos 90 o campo dos movimentos populares e sindicais se tornou bem mais permeável às preocupações ambientais, internalizando em muitos casos a dimensão ambiental nas suas lutas e interesses específicos.

De fato, com o processo de democratização abriram-se diversos canais de participação da sociedade civil nas políticas públicas e em instâncias colegiadas de decisão que aproximaram os movimentos e as ONGs do Estado na condição de seus interlocutores. Contudo, nos anos 90 este mesmo Estado foi afetado pela crise de financiamento e pela agenda de cortes com os custos sociais. No cenário de crise, movimentos e ONGs foram vistos como parceiros que podiam gerir o “social”, suplementando a ação do Estado[60]. A palavra mais usada para nomear a relação entre Movimentos/ONGs com o Estado e o Mercado passou a ser “parceria”, com toda a ambiguidade que este termo carrega.

Por um lado emergiu a expectativa de participação democrática, de influência nas políticas públicas e do acesso a fundos públicos e por outro lado emergiu o contexto de diluição do conflito que demarcava as fronteiras entre Estado e Sociedade. O que nos anos 80 caracterizou-se como uma relação clara de reivindicação tornou-se nos anos 90 uma relação de parceria ainda pouco definida que tanto podia servir ao repasse de responsabilidades do poder público para a sociedade quanto podia se anunciar como uma forma de gestão participativa.

Na esfera dos movimentos, de suas formas organizativas e de seus horizontes de valores mobilizadores da ação coletiva, assistiu-se, nos anos 90, o fenômeno das Campanhas e da formação de Fóruns e Associações de entidades e movimentos sociais que buscaram organizar grandes coletivos num campo comum de ação política e/ou de interesses e valores éticos. O campo ambiental constituiu-se um dos espaços privilegiados para a formação desse tipo de articulação de ação coletiva.

Foi na seara das lutas e anseios desses segmentos que a questão ambiental brasileira ganhou densidade política, no sentido de alcançar o status de luta cidadã, não se restringindo às decisões da esfera governamental, das agências multilaterais ou de um corpo de especialistas. Seja pela via dos movimentos nomeadamente ecológicos ou seja pela via das lutas sociais pelo acesso público aos bens ambientais uma diversidade de atores entre os movimentos sociais, os grupos de interesse e as ONGs incorporaram a temática ambiental em suas agendas.

O avanço do envolvimento e da participação dos movimentos sociais na proteção do meio ambiente pode ser demonstrado, em números, no estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) intitulado “As Fundações Privadas e Associações sem fins lucrativos no Brasil – 2010”.

Longe de pretender um debate sobre a análise dos resultados apontados e mais com um intuito exemplificativo, o quadro apontado foi o seguinte: em 2010 existiam 2.242 fundações privadas e associações sem fins lucrativos voltadas ao meio ambiente e à proteção ambiental. De acordo com o estudo: até 1980 foram fundadas 71 entidades; entre 1981 a 1990 foram fundadas 178 entidades; de 1991 a 2000 foram fundadas 644 entidades e de 2001 a 2010 foram fundadas 1.349 entidades[61]. Portanto, um quadro bastante promissor e em evolução.

De posse disso, vê-se que a formação do campo de relações sociais em torno da preocupação com o meio ambiente resultou e resulta ainda da articulação de diferentes forças. Nessa trama de processos e atores, a participação dos indivíduos, dos grupos e dos movimentos organizados da sociedade civil é uma força protagônica na demarcação do ambiental como esfera de ação política[62] cidadã, isto é, esfera plural de decisões comuns que afetam o interesse público.

CONCLUSÃO

Esta discussão pretendeu contribuir para o debate que envolve a relação existente entre poder público e coletividade, ambos, responsáveis pela garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado e da sadia qualidade de vida. Ficou claro em todo o processo que a função da coletividade, imbuída dos instrumentos de participação popular na proteção ambiental, não é, de maneira alguma, substituir o papel do Estado, mas sim torná-lo competente e obrigá-lo a funcionar de forma a atender, satisfatoriamente, aos anseios e as necessidades da população.

Ao final da discussão, os principais pontos a serem destacados são:

a) A participação popular é um fator estratégico na proteção ambiental. Com bases materiais asseguradas, educação e informação, torna-se um eixo essencial para a concretização de um modelo de desenvolvimento sustentável. Essas bases materiais constituídas e uma simultânea reflexão sobre qual é o padrão de vida adequado (o bem-estar existencial) abrem o caminho para a emancipação e a liberdade em um planeta habitável, saudável e seguro.

b) O diálogo entre poder público e coletividade garante a consecução de políticas públicas socioambientais mais transparentes e consensuais. Este compromisso e envolvimento dialógico refletido nas legislações e nas instituições reconhece o “valor comunitário do direito fundamental ao meio ambiente”[63].

c) Os fundamentos normativos da participação popular na proteção ambiental e a relação entre meio ambiente, cidadania e movimentos sociais foram evidenciados neste texto para defender o fortalecimento da autonomia pública (individual e coletiva) na construção de uma sociedade sustentável. Para além da constituição do meio ambiente ecologicamente equilibrado e da sadia qualidade de vida como direitos objetivos, é necessário que todos possam agir proativamente para concretizá-los através de instrumentos e procedimentos efetivos e eficazes.

d) A dimensão ambiental do Estado Democrático de Direito Brasileiro demanda que todo problema de política ambiental só possa ser resolvido, adequadamente, quando reconhecida a unidade entre cidadãos, Estado e meio ambiente, e garantidos os instrumentos de ação conjunta. O texto da CF/88 assevera uma unidade de cooperação. As múltiplas provisões relativas à participação popular são de grande importância para a efetividade do Direito Ambiental e, consequentemente, para a proteção do meio ambiente.

A ordem pública ambiental não pode ser incompleta. No texto e contexto estatal de atuação legislativa e de atuação implementadora o que não pode ocorrer é o Estado Teatral, como bem alertou Benjamim[64]. Não adianta o poder público legislar, não para aplicar, mas simplesmente para aplacar, sem resolver, a insatisfação social.

O meio ambiente não é propriedade do poder público e exige uma máxima discussão política e garantia de amplos direitos e oportunidades aos interessados. Da perspectiva dos direitos humanos a participação é parte fundamental da governança democrática e da autoexpressão dos cidadãos, fatores essenciais à proteção efetiva do meio ambiente[65].

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