O Direito de acesso às funções públicas e a Jurisprudência recente da corte interamericana de direitos humanos relativa a integrantes dos sistemas de justiça?

The Right to have access to public offices and recent Jurisprudence of the inter-american court of human rights regarding members of justice systems: expanding the scope of protection in defense of democracy?

DOI: 10.19135/revista.consinter.00018.03

Recebido/Received 31/08/2023 – Aprovado/Approved 16/02/2024

André Luiz Batista Neves[1] – https://orcid.org/0000-0001-8842-0533

Resumo

Diversos casos recentemente decididos pela Corte Interamericana de Direitos Humanos ampliaram o âmbito de proteção do direito de político de ter acesso às funções públicas, previsto no art. 23.1.c) da Convenção Americana de Direitos Humanos, que expressamente começou a também incluir a garantia de não exoneração arbitrária, especialmente quando estão em risco garantias da magistratura e do Ministério Público. O problema de pesquisa consiste em indagar como se essa expansão ocorreu em resposta aos ataques à democracia que ocorreram na região. A hipótese de trabalho, confirmada pelos resultados da pesquisa, é de que o tribunal interamericano construiu essa ampliação em resposta a esses ataques. O objetivo da pesquisa é de demonstrar que, no entanto, essa resposta, sozinha, tende a não ser efetiva, já que esses mesmos agressores da democracia minam a capacidade de reação do sistema jurídico, fragilizando a força normativa dos direitos humanos. O trabalho usou o método hipotético-dedutivo, com a técnica de pesquisa da revisão bibliográfica, tendo como marco teórico mais relevante a noção de transconstitucionalismo, desenvolvida por Marcelo Neves. Também se fez a análise de precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

Palavras-chave: Transconstitucionalismo; Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos; Garantias da Magistratura; Garantias do Ministério Público; direito ao acesso e permanência em funções públicas.

Abstract

Several cases recently decided by the Inter-American Court of Human Rights have expanded the scope of protection of the political right to have access to public office, established in art. 23(1)(c) of the American Convention on Human Rights, which expressly began to include the guarantee of not being arbitrarily dismissed, especially when the guarantees of the Judiciary and the Public Ministry are at stake. The research problem consists of asking how the expansion of the scope of protection of such political right took place. The working hypothesis, confirmed by the results of the research, is that the Inter-American Court construed this expansion in response to the attacks directed at the democracies in the region. The objective of the research is to show that, however, this response alone tends not to be effective, since these same aggressors of democracy undermine the responsiveness of these systems and, simultaneously, denying normative force to human rights. The work used the hypothetical-deductive method, with the research technique of bibliographic review, having as the most relevant theoretical framework the notions of transconstitutionalism, developed by Marcelo Neves. An analysis of precedents of the Inter-American Court of Human Rights was also conducted.

Keywords: Transconstitucionalism; Inter-American System for the Protection of Human Rights; Judiciary guarantees; Public Prosecutor's Office guarantees; Right to have access to and remain in public office.

Sumário: 1 Introdução; 2 O transconstitucionalismo e seus antagonistas; 3 A extensão do âmbito de proteção do direito ao acesso às funções públicas na jurisprudência da Corte IDH: uma reação?; 4 Considerações finais; 5 Referências.

1 INTRODUÇÃO

Ao tratar dos direitos políticos, Jorge Miranda separa o direito de sufrágio, direito político máximo, daqueles que ele denominou de direitos políticos menores, que iriam do direito de petição ao “direito de participação em assembleia popular ou de governo direto”[2]. No sistema interamericano de proteção de direitos humanos, diversos casos recentemente apreciados, referentes a evidenciam que a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) cuidou de reforçar a importância de um desses direitos que, à primeira vista, deteria densidade política menos expressiva: o direito de ter acesso às funções públicas, previsto no art. 23.1.c)[3], da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH)[4].

O problema de pesquisa consiste em indagar se houve correlação entre a expansão do âmbito de proteção desse direito político – que, nos termos de decisões tomadas entre 2019 e 2022, expressamente passou a englobar a garantia de não ser arbitrariamente exonerado dos cargos e empregos correspondentes a essas funções –, e as ameaças à democracia na região.

A hipótese de trabalho é de que a Corte IDH provavelmente construiu essa ampliação em resposta aos ataques dirigidos ao Estado Democrático de Direito por aqueles a que Empoli[5] denominou de engenheiros do caos, enfatizando a relevância do direito de acesso às funções públicas como garantidora da democracia, inclusive quando se trata de agentes políticos que integram sistemas de justiça, a exemplo de Juízes e Membros do Ministério Público (MP).

O objetivo da pesquisa é de demonstrar que, no entanto, essa resposta, sozinha, tende a não ser efetiva, já que esses mesmos agressores da democracia minam a capacidade de reação desses sistemas e, simultaneamente, negam força normativa aos direitos humanos.

O método empregado foi o hipotético-dedutivo, recorrendo-se à técnica de pesquisa da revisão bibliográfica, tendo como marco teórico mais significativo a noção de transconstitucionalismo, desenvolvida por Marcelo Neves. Foram também examinados acórdãos da Corte IDH que expressamente mencionavam o art. 23.1.c) da CADH.

Os resultados da pesquisa, obtidos a partir da análise das decisões acima mencionadas, confirmaram a hipótese de trabalho: a Corte IDH ampliou o âmbito de proteção do direito político ampliou o escopo do direito político previsto no dispositivo normativo anteriormente mencionado, em um número crescente de casos que envolvem garantias de Juízes e de Membros do Ministério Público, em resposta ao acirramento dos ataques à democracia que têm ocorrido na região.

2 O TRANSCONSTITUCIONALISMO E SEUS ANTAGONISTAS

Antes de analisarmos os precedentes da Corte IDH que interessam a esse trabalho, é necessário recordar o conceito de transconstitucionalismo, desenvolvido por Marcelo Neves. Ele explica que diversos problemas da sociedade mundial demandam o estabelecimento de “pontes de transição” entre ordens jurídicas diversas, nacionais, supranacionais, internacionais ou não estatais[6]. Não se trata, contudo, do reconhecimento de um direito supranacional, nos moldes do Ius Constitutionale Commune proposto por Armin von Bogdandy[7] ou da interconstitucionalidade, com seu ordenamento jurídico composto, sugerido por Gomes Canotilho[8]. Tampouco se está diante do mero “‘transplante’ de instituições jurídicas”[9]. Como sintetizou Marcelo Neves, é um constitucionalismo “sem ou além de constituição”[10].

O transconstitucionalismo exige a superação do constitucionalismo nacionalista excludente, provinciano, que – muito mais no discurso que na prática –, via-se como imune às outras ordens jurídicas da sociedade mundial. Porém, ao mesmo tempo, ele repele um cosmopolitismo defensor dos padrões normativos da modernidade central ou “uma ‘constitucional diktat’ de uma ordem em relação a outra”, isto é, “uma estrutura hierárquica entre ordens”[11], em que alguma delas é imposta a outras.  Por definição, ele é dialógico, supondo “a articulação de observações recíprocas entre as diversas ordens jurídicas da sociedade mundial”[12], em um aprendizado recíproco. Uma ordem observa respeitosamente e aprende com a outra[13].

Essa dimensão positiva exige alguma simetria entre as ordens jurídicas comunicantes, o que é algo raro[14]. Nos tempos atuais, vive-se inclusive a intensificação de relações de bloqueio e destruição entre ordens constitucionais[15], ou seja, de de fluxos em sentido contrário, algo que foi identificado por Maurício Palma como antitransconstitucionalismo[16].

Vindas tanto do sistema político quanto do jurídico, de origens estatais, transnacionais ou não estatais, tais comunicações são sofridas mais fortemente pelos Estados cujas estruturas normativas são frágeis, muito embora também sejam sentidas no centro da sociedade mundial. A crise é global[17].

Sustentados por lobbies, organizações e redes internacionais, que não raro contraditoriamente se valem do discurso de defesa de direitos humanos[18], esses movimentos antagonizam não apenas a face benéfica do transconstitucionalismo ou do Direito Internacional[19], mas também o próprio constitucionalismo moderno[20].

Esses fluxos do sistema político valem-se de uma lógica binária, que mobiliza seus apoiadores mediante a eleição e o combate a inimigos, reais ou imaginados. Ao se recusar a ver o sistema de justiça como não submisso ao jogo político, ela sujeita e encoraja ataques contra a magistratura, como o de populistas poloneses contra o Tribunal Constitucional daquele país[21]. Lá, na Índia e em Israel, movimentos similares foram direcionados contra garantias de independência do Poder Judiciário[22].

Isso também ocorreu nas Américas[23], região marcada por um histórico de ameaças e invasões da política no sistema jurídico. Elas foram agravadas pela prática, em alguns Estados, de prover cargos de Magistrados e membros do MP de forma temporária[24]. O sistema regional de proteção de direitos humanos reagiu.

3 A EXTENSÃO DO ÂMBITO DE PROTEÇÃO DO DIREITO AO ACESSO ÀS FUNÇÕES PÚBLICAS NA JURISPRUDÊNCIA DA CORTE IDH: UMA REAÇÃO?

À primeira vista, o direto ao acesso às funções públicas aparenta se resumir à acepção usada no sexto parágrafo no voto apartado redigido pelo Juiz Humberto Antonio Sierra Porto, quando a Corte IDH examinou o caso Guevara Díaz v. Costa Rica: ainda que não se trate do direito à nomeação propriamente dita, uma garantia de adoção, em condições gerais de igualdade, de “critérios e procedimentos razoáveis e objetivos para nomeação, ascensão, suspensão e destituição”. Essa exegese, cujas raízes no sistema interamericano remontam ao menos ao caso Tribunal Constitucional v. Peru, apreciado em 2001, é a que mais imediatamente se depreende 23.1.c) da CADH[25].

Ela não exclui uma outra, válida para ocupantes de cargos eletivos, enunciada pela Corte IDH no parágrafo 185 do acórdão do caso Defensor de Direitos Humanos e outros v. Guatemala, por exemplo. Tal compreensão adverte que “o artigo 23 da Convenção protege não só o direito a ser eleito, mas também o direito a ter uma oportunidade real de exercer o cargo para o qual o funcionário foi eleito”[26].

Um terceiro significado, entretanto, começou a ser desenvolvida no caso Apitz Barbera e outros v. Venezuela, de 2008, um processo que discutiu a exoneração de juízes provisórios antes do final dos seus mandatos. No parágrafo 43 do acórdão, o tribunal interamericano considerou que era obrigação dos Estados a garantia da independência de tais magistrados, exigindo que se lhes outorgasse “certo tipo de estabilidade e permanência no cargo, posto que a provisionalidade não equivale à livre remoção”[27]. Em seguida, invocou a Observação Geral n. 32 do Comitê de Direitos Humanos, redigida acerca do art. 14 (direito a um juízo imparcial e à igualdade perante os órgãos jurisdicionais) do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, para asseverar que era incompatível com a independência judicial

a destituição de juízes pelo Poder Executivo antes da expiração do mandato para o que foram nomeados, sem que se lhes dê nenhuma razão concreta ou sem que disponham de uma proteção judicial efetiva para impugnar a destituição (...).

Essa nova interpretação foi elaborada com mais desenvoltura no caso Reverón Trujillo v. Venezuela, julgado pela Corte em 2009. Mercedes Reverón Trujillo tinha exercido diversos cargos provisórios no Judiciário venezuelano desde 1982. No ano de 2002, ela era Juíza do décimo-quarto Juízo da área metropolitana de Caracas, mas a Comissão de Funcionamento e Restruturação do Poder Judicial resolveu exonerá-la, por dois motivos: falta da devida diligência e abuso ou excesso de poder. Tal decisão foi anulada posteriormente pela Sala Político-Administrativa do Tribunal Supremo de Justiça, que reconheceu a inexistência das faltas disciplinares. Esse órgão judiciário deixou, entretanto, de reintegrar Reverón Trujillo, pois a Venezuela passava por um processo de restruturação do Judiciário e todos os ocupantes de cargos judiciais precisariam se submeter a concurso público.

Como visto, a questão foi levada ao sistema interamericano. Perante a Corte IDH, a Venezuela sustentou que o art. 23.1.c) não incluiria o direito à permanência no exercício de funções públicas. Aliás, a própria Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que tinha provocado a Corte, não articulou o desrespeito a tal dispositivo da Convenção. Ainda assim, o tribunal citou Apitz Barbera e outros para concluir, no parágrafo 141 do acórdão, que Reverón Trujillo havia sido tratada de forma desigual e arbitrária “quanto ao direito de permanência, em condições de igualdade, no exercício das funções públicas, o que constitui uma violação do art. 23.1.c) da Convenção Americana, em conexão com as obrigações de respeito e garantia estabelecidas no art. 1.1 da referida convenção”[28].

Esse mesmo art. 23.1.c) só veio a ser invocado novamente pela Corte IDH[29] no dia 5 de outubro de 2015, no parágrafo 236 do acórdão de López Lone e outros v. Honduras. Nesse Estado da América Central, o Presidente da República José Manuel Zelaya tinha sido deposto pelas forças armadas, com o apoio da Corte Suprema de Justiça hondurenha. Magistrados e integrantes da Associação de Juízes para a Democracia (AJD), Adán Gullermo López Lone, Luís Alonso Chévez de la Rocha e Tirza del Carmen Flores Lanza[30] foram exonerados após pronunciamento da AJD criticando a Corte Suprema e a participação em manifestações públicas de repúdio ao golpe de estado. Mais uma vez, os remédios internos não tiveram êxito, e o caso foi levado à Comissão IDH e, de lá, ao tribunal interamericano.

Lembrando de Castañeda Gutman v. México, o tribunal interamericano acentuou “a relação existente entre os direitos políticos, a liberdade de expressão, o direito de reunião e a liberdade de associação, e que esses direitos, em conjunto, tornam possível o jogo democrático”[31]. Além disso, deixo claro que as restrições à participação de magistrados em atividades político-partidárias não devem ser interpretadas extensivamente, de modo a impedir-lhes de contribuir para qualquer discussão política[32]. E mais: admitiu que “podem existir situações em que um juiz, como cidadão que integra a sociedade, considere que tem um dever moral de se expressar”[33], sendo que em “momentos de graves crises democráticas, como a ocorrida no caso examinado, não são aplicáveis às atuações dos juízes e juízas em defesa da ordem democrática as normas que ordinariamente restringem sua participação na política”[34].

Citando Apitz Barbera e Reverón Trujillo, a Corte Interamericana asseverou que o art. 23.1.c) da CADH ordenam que sejam razoáveis e objetivos os procedimentos e critérios de nomeação, progressão, suspensão e exoneração de cargos públicos, a fim de que as pessoas não sejam objeto de discriminação negativa[35]. E, admitindo que a tipicidade administrativa seja mais aberta que a penal, afirmou que conceitos como “dignidade da administração da Justiça” e “decoro do cargo”, empregados pelo Judiciário hondurenho para punir as vítimas, deveriam ser contidos por critérios objetivos, estabelecidos na jurisprudência ou na lei, evitando-se “o uso arbitrário de ditos conceitos, com base em prejuízos ou concepções pessoais e privadas do julgador no momento de sua aplicação”[36].

O dispositivo normativo examinado neste trabalho voltou a ser debatido no dia 4 de fevereiro de 2019, no caso Colindres Schonenberg v. El Salvador[37]. O acórdão invocou os precedentes Reverón Trujillo e López Lone, para lembrar, no parágrafo 68, que as garantias da magistratura são essenciais à independência judicial. Desta, por sua vez, foram derivadas as proteções ao adequado processo de investidura, a inamovibilidade e a garantia contra pressões externas. Em seguida (parágrafo 69), afirmou que a garantia de “estabilidade e inamovibilidade” de juízes e juízas faz com que

(i) a saída do cargo ocorra apenas nas hipóteses permitidas, mediante um processo com as devidas garantias ou por término do mandato; (ii) esses magistrados somente podem ser destituídos por faltas graves ou incompetência; (iii) todo processo contra juízes e juízas deve ser resolvido de acordo com as hipóteses de incidência (comportamiento judicial) estabelecidas e mediante procedimentos justos que assegurem a objetividade e a imparcialidade, segundo a Constituição ou a lei[38].

No parágrafo 93 do acórdão de Colindres Schonenberg v. El Salvador, a Corte IDH sustentou que o acesso às funções públicas em condições de igualdade seria insuficiente, se não houvesse proteção efetiva da permanência nessas mesmas funções. Ou seja: o direito de acesso às funções públicos compreendia também a permanência nelas. Essa interpretação ampliou o âmbito normativo, isto é, o domínio recortado “da realidade da vida como objeto de proteção”[39] do art. 23.1.c) da CADH.

Dez anos se passaram entre as decisões de Reverón Trujillo e Colindres Schonenberg. Nesse intervalo, as ameaças ao Judiciário e aos atores do sistema de justiça se intensificaram em todo o planeta, como detalhou o relatório da conferência global realizada pela Fundação Konrad Adenauer em 2018, na cidade de Estrasburgo[40].

Esses ataques ensejaram uma reação do sistema interamericano de proteção de direitos humanos, que passou não só a reiterar a exegese ampliativa que dera ao art. 23.1.c), como também a decidir com mais frequência casos que envolviam as garantias da magistratura e do Ministério Público.

Em 2020, foi julgado o processo Rico v. Argentina[41]. O tribunal interamericano não chegou a condenar o Estado sul-americano, mas os parágrafos 52 e 55 desse acórdão retornaram, com praticamente as mesmas palavras, aos mencionados parágrafos 68 e 69 de Colindres Schonenberg v. El Salvador. No parágrafo 53, entretanto, adicionou-se um novo argumento: o exercício da independência judicial deve ser garantido pelo Estado “em sua faceta institucional, isto é, em relação com o Poder Judiciário como sistema, mas também em conexão com sua vertente individual, ou seja, com relação à pessoa do juiz específico”[42]. Ele seria incorporado a decisões posteriores, a começar por Urrutia Laubreaux v. Chile.

Datado do mesmo ano de 2020, esse outro precedente também dizia respeito a questões referentes ao estatuto da magistratura. Juiz de garantias em Ovalle, em 2004 Daniel David Urrutia Laubreaux tomou parte, com autorização da Corte Suprema de Justiça chilena, no curso de direitos humanos e processo de democratização, organizado pelo Centro de Direitos Humanos da Faculdade de Direito da Universidade do Chile junto ao Centro Internacional para a Justiça de Transição.

Informando sua aprovação, Urrutia Laubraux encaminhou à Corte Suprema o seu trabalho de conclusão. O texto propunha que o Poder Judicial enfocasse os direitos humanos e, em razão da conivência do Judiciário com a ditadura militar, adotasse medidas reparatórias, a exemplo do reconhecimento público de sua responsabilidade. Isso levou a Corte de Apelação de La Serena a punir o magistrado com uma censura por escrito, por suposta violação do dever de respeito a seus superiores hierárquicos.

Em 2005, essa pena foi reduzida pela Corte Suprema a uma admoestação privada, considerando a inexperiência do sancionado, que só contava com quatro anos de antiguidade. O caso foi submetido ao sistema interamericano de proteção de direitos humanos. Em cumprimento a recomendação veiculada em informe da Comissão IDH, a punição foi relevada em 2018, mas o tribunal chileno e Urrutia Laubraux não chegaram a um acordo acerca de medidas compensatórias.

Na Corte IDH, era de se esperar que o tema da liberdade de expressão dos magistrados ocupasse um papel de destaque, de forma muito similar ao que se passou no julgamento de Kövesi v. Romênia, efetuado naquele mesmo ano de 2020 pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos[43]. De fato, isso ocorreu, mas também teve grande relevância o direito de acesso às funções públicas.

Com efeito, o parágrafo 105 do acórdão reproduziu de forma praticamente literal o parágrafo 53 de Rico v. Argentina, demonstrando o caráter incremental da jurisprudência que se consolidava. E o parágrafo 111 derivou “1) o direito a conhecer prévia e detalhadamente a acusação formulada e de ter tempo e os meios adequados à defesa e 2) o direito de contar com uma autoridade disciplinar imparcial e o direito à proteção judicial” do item III.19 da Observação Geral n. 32 do Comitê de Direitos Humanos, escrita sobre o art. 14 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (direito a um juízo imparcial e à igualdade perante os órgãos jurisdicionais), do Estatuto do Juiz Iberoamericano e dos itens 17 a 19 dos Princípios Básicos das Nações Unidas.

Naquele mesmo ano de 2020, mais especificamente nos meses de outubro e novembro de 2020, foram julgados dois casos relativos à estabilidade de Membros do Ministério Público (MP): Martínez Esquivia v. Colômbia e Casa Nina v. Peru[44].

No parágrafo 88 do primeiro e no parágrafo 72 do segundo reconheceu-se expressamente a extensão aos integrantes do MP das garantias a um adequado processo de nomeação, à proteção contra pressões externas e à inamovibilidade, inclusive para lhes assegurar a independência e a objetividade exigíveis no desempenho dessa função. Isso decorre, inclusive, do direito ao trabalho, presente na Carta da Organização de Estados Americanos e no art. XIV da Declaração Americana sobre Direitos e Deveres do Homem e passível de enforcement em razão do art. 26 da CADH.

Com uma redação muito próxima do parágrafo 69 de Colindres Schonenberg v. El Salvador, citado anteriormente, o tribunal interamericano asseverou[45] que muito embora não haja uma estrutura constitucional e legal mandatória para os Estados-Membros, a necessidade de preservação da independência dos membros do MP, das Fiscalías ou de qualquer outro nome que se dê a tal instituição exige que as nomeações provisórias constituam a exceção, e não a regra. Elas não podem se estender indefinidamente e devem estar sujeitas a cláusulas resolutórias, a exemplo do cumprimento de um prazo predeterminado ou da conclusão de concurso público para preenchimento permanente das vagas[46].

O tribunal ressaltou que isso não significa uma equiparação entre funcionários efetivos e provisórios, pois para estes últimos pende a citada condição resolutória. Ainda assim, respeitado esse limite, “a ou o Membro provisório do Ministério Público deve contar com as mesmas garantias daqueles que integram a carreira, já que suas funções são idênticas e necessitam de igual proteção ante as pressões externas”[47].

Em outros parágrafos de ambos os casos, a Corte IDH citou as Diretrizes das Nações Unidas sobre a função dos membros do Ministério Público, adotadas no 8º Congresso das Nações Unidas sobre a Prevenção do Delito e Tratamento do Delinquente (Havana, 1990)[48], a Relatoria Especial das Nações Unidas sobre a independência dos magistrados e advogados, a Recomendação (2000) 19 do Conselho da Europa, decisões do Tribunal Europeu de Direitos Humanos[49] e nos Princípios e diretrizes relativos ao direito a um processo justo e à assistência jurídica na África, adotados pela Comissão Africana (2003). Além disso, a decisão também se fundamentou no direito ao trabalho (art. 26, CADH; arts. 45.b e c, 46 e 34 da Carta da OEA). Por isso mesmo, não se pode concordar inteiramente com Marie-Christine Fuchs, quando ela defende que as decisões examinadas se notabilizam pelo diálogo com julgados do sistema europeu[50]. O diálogo foi muito mais intenso e plural.

Entretanto, há uma diferença entre os dois precedentes examinados. Em Casa Nina, a invocação ao art. 26 da CADH fez com que o Juiz Eduardo Vio Grossi elaborasse um voto vencido, refutando essa possibilidade[51], e o Juiz Ricardo Pérez Manrique apresentasse um voto concorrente, sustentando-a. Por sua vez, o Juiz Antonio Sierra Porto subscreveu um voto concorrente e parcialmente dissidente, que é de especial interesse para o este trabalho, porque propôs uma revisão da interpretação dada ao art. 23 da CADH  nas hipóteses de exoneração de funcionários públicos[52].

Sierra Porto inseriu na discussão o art. 23.2 da CADH, que trata das limitações aos direitos políticos. Seu propósito era demonstrar que a exegese construída na série de casos até agora examinados fazia com que o direito político de acesso aos casos públicos admitisse tanto restrições convencionais[53] quanto decorrentes do direito disciplinar. Isso contradizia o entendimento adotado a respeito do tema nos julgados Petro Urrego v. Colombia e López Mendoza v. Venezuela, que tratavam de direitos políticos de funcionários eleitos[54].

Ele também questionou a ideia de que era suficiente para assegurar a estabilidade laboral e a proteção da independência dos membros provisórios do MP a fixação de prazos em seus atos de nomeação. Afinal,

a determinação de um período temporal, em geral em meses (três meses, seis [meses] ou, inclusive, um ano), segue deixando nas mãos de quem nomeia a renovação ou o término da relação laboral, sem que dessa maneira possa evitar que o funcionário fique exposto a pressões externas ou possa se ver afetado em sua independência, ante a falta de segurança frente à [perspectiva de] renovação do período[55].

Em outras palavras, o Juiz Sierra Porto sustentou que o prazo predeterminado não protegia suficiente a independência desses atores do sistema de justiça. Ao seu ver, isso somente era verdadeiramente possível quando a continuidade no cargo estava condicionada à ocupação ulterior da vaga por concursado ou à prática de infração administrativa ou penal.

No dia 16 de fevereiro de 2021, a Corte IDH decidiu Cordero Bernal v. Peru, que cuidava da exoneração de Juiz provisório[56]. Contudo, como lembrou o voto dissidente do Juiz L. Patricio Pazmiño Freire, não se reconheceu expressamente a ofensa ao art. 23.1.c) da CADH. Esse dispositivo tampouco foi articulado no acórdão de Ríos Avalos v. Paraguai, de 19 de agosto do mesmo ano[57].

Pouco antes, em 3 de junho, o tribunal interamericano tinha julgado Moya Solís v. Peru, lide que dizia respeito a funcionária do Poder Judiciário[58]. Após lembrar que as garantias previstas no art. 23.1.c) não se aplicavam somente a magistrados e membros do MP, mas a todos que exerçam funções públicas, a Corte IDH enfatizou que a igualdade de oportunidades no acesso e a estabilidade no cargo imuniza os servidores da Justiça contra todas as ingerências e pressões[59].

A Corte IDH tornou a afirmar que o acesso às funções públicas em condições de igualdade é insuficiente “sem não está acompanhada da proteção efetiva da permanência daquele que acessa, o que indique que os processos de nomeação, promoção, suspensão e exoneração de funcionários públicos devem ser objetivos e razoáveis”[60] em: a) Cuya Lavy e outros v. Peru, referente a magistrados e membros do MP, decidido em 28 de setembro de 2021[61]; b) Nissen Pessolani v. Paraguai, de 21 de novembro de 2022[62]; c) Aguinaga Aillón v. Equador, de 30 de janeiro de 2022[63].

Em pouco mais que uma década, o tribunal interamericano consagrou uma interpretação ampliativa do art. 23.1.c), protegendo integrantes do sistema de justiça de exonerações arbitrárias. E não só eles. A Corte por diversas vezes ressaltou que esse entendimento se dirige a todos os que exercem funções públicas[64], em uma acepção lata, que abarca o exercício de funções delegadas, a exemplo do ensino[65].

Além disso, cumpre destacar outro aspecto, acentuado no voto apartado conjunto dos Juízes Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot e Rodrigo Mudrovitsch no caso Benites Cabrera e outros v. Peru, de 4 de outubro de 2022. Em linha com a Declaração e Programa de Ação de Viena, de 1993, fundada na integralidade dos direitos humanos, o tribunal interamericano percebeu a incidência simultânea entre o direito político do art. 23.1.c) com o direito ao trabalho, concebido como direito de não ser privado injustamente de seu cargo, previsto no art. 26 da CADH. Essa integração é de tal ordem que quando a Comissão IDH não articula um desses dois artigos, a composição atual da Corte o reconhece de ofício, com base no princípio do iura novit curia[66].

Mais ainda: A leitura dos acórdãos indicados anteriormente – e de vários outras decisões, a exemplo da Opinião Consultiva OC-28/21, não examinada aqui por respeito aos limites metodológicos deste artigo – deixa claro que a preocupação com a garantia da democracia foi acompanhada da intensificação de diálogos transconstitucionais com outros sistemas de proteção de direitos humanos, a exemplo do europeu e do africano.

Tudo isso aconteceu enquanto o sistema político atacava e invadia o sistema jurídico na região interamericana. A sequência de casos listada neste texto, postos em discussão e decididos justo nessa década, parece evidenciar uma tentativa de blindar os sistemas de justiça, um dos pilares de qualquer Estado de Direito. Contudo, não se pode dizer com segurança que ela foi objeto da ação exclusiva da Corte IDH.

Nota-se isso quando se recorda das imitações que esse órgão colegiado sofre quanto à fixação de sua própria pauta/agenda, em razão do desenho do sistema interamericano. Como não se admite o peticionamento direto das vítimas ao tribunal, ele só examina o que é proposto pelos Estados Membros e pela Comissão IDH[67]. Em outras palavras: só houve decisões porque alguém propôs as demandas antes, sendo que os Estados raramente o fazer. Desta forma, não se pode desmerecer o importante papel que a Comissão também teve nesse processo.

Isso é inegável. Mas também não se pode menosprezar a importância da construção jurisprudencial da Corte IDH. Gradativamente, ela ampliou o escopo do direito político do art. 23.1.c), aliou-o ao direito ao trabalho e admitiu a conhecimento ex officio – ou seja, mesmo que não seja expressamente articulado pela Comissão ou pelo Estado demandante – de ambos os direitos. Tudo isso enquanto ampliava os diálogos transconstitucionais com outros sistemas de proteção de direitos humanos. Não foi pouca coisa.

É possível essa reação não seja acompanhada de efeitos práticos, já que os movimentos antidemocráticos são adversários da efetividade dos direitos humanos e, no poder, tendem a desrespeitar a jurisprudência do sistema interamericano. Ainda assim, a sequência de julgados analisados é extremamente significativa.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O conjunto de precedentes examinados neste trabalho é recente, e suas consequências práticas ainda não podem ser totalmente avaliadas. De qualquer sorte, a fica claro que a Corte IDH, em uma sequência iniciada com Apitz Barbera e outros v. Venezuela, progressivamente expandiu o âmbito de proteção do direito político previsto no art. 23.1.c) da CADH, que passou não só a conter o direito de acessar cargos públicos em condições gerais de igualdade, como a letra do dispositivo à primeira vista indica.

Contrapondo-se a fluxos antitransconstitucionalistas, a Corte IDH pôs-se ao lado da Magistratura, dos Membros do MP e dos servidores do Judiciário. Os resultados da pesquisa demonstram que, em um diálogo cada vez mais intenso com os demais sistemas de proteção de direitos humanos, o referido tribunal internacional passou a entender que esse direito compreende também a garantia de não exoneração arbitrária dos atores do sistema de Justiça, reconhecendo a sua importância para a manutenção do Estado Democrático de Direito. E mais: tornou-o indissociável ao direito ao trabalho e permitiu que ele fosse conhecido ex officio, isto é, mesmo que a Comissão IDH ou os Estados-Membros não o invoquem expressamente.

Valorizou a Corte IDH, dessa forma, um efetivo reconhecimento da essencialidade dos direitos políticos como expressão dos direitos humanos, em um trabalho gradual de extrema importância para a consolidação da democracia nas Américas, que novamente se viu ameaçada. O sistema interamericano escolheu um lado: o da democracia.

5  REFERÊNCIAS

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