[1]     Doctor Europeo en Estudios Migratorios. Universidad de Granada, España, 18071. Email: dott.s.loria@virgilio.it. https://orcid.org/0000-0001-9413-9385

[2]     Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Granada, España, 18071. Coordinador del Programa de Doctorado Interuniversitario en Estudios Migratorios de las Universidades de Granada, Jaén y Pablo de Olavide. Doctor Europeo en Derecho Público por la Universidad de Bolonia (Italia). Email: fduranr@ugr.es. https://orcid.org/0000-0001-7587-7593. (Ha traducido las fuentes italianas utilizadas en este artículo).

[3]     Aunque el fenómeno de los flujos migratorios de menores no acompañados nunca ha cesado, en la actualidad se presenta con nuevas características, al encontrar esta figura de los tutores voluntarios como "facilitadores" que alientan las perspectivas de un futuro diferente para estos menores. Aunque el fenómeno de los flujos migratorios de menores no acompañados nunca ha cesado, en la actualidad se presenta con nuevas características, al encontrar esta figura de los tutores voluntarios como "facilitadores" que alientan las perspectivas de un futuro diferente para estos menores.

Según un informe de 2010 de la Agencia de las Naciones Unidas contra la droga y el Delito (UNODC), al menos cinco organizaciones de tráfico de personas estaban activas en Libia con la complicidad de la policía y las milicias locales. Los traficantes de personas son ex agentes de los servicios secretos del régimen, empresarios, narcotraficantes o afiliados de grupos terroristas que poseen bienes inmuebles, donde mantienen encerrados a los inmigrantes a la espera de ser enviados a Europa.

El informe “Child Alert” de UNICEF titulado «Un viaje fatal para los niños: la ruta migratoria del Mediterráneo central» destaca los terribles riesgos que enfrentan los niños refugiados y migrantes durante sus largos viajes desde el África subsahariana hasta Libia y la travesía marítima para llegar a Italia. Tres cuartas partes de los niños refugiados y migrantes contactados en la encuesta de UNICEF dijeron que habían sufrido violencia, acoso o agresión a manos de adultos durante su viaje, mientras que alrededor de la mitad de las mujeres y los niños dijeron que habían sufrido abuso sexual durante la migración, a menudo varias veces. y en diferentes puntos del recorrido. (El informe puede consultarse en el sitio web https://www.datocms-assets.com/30196/1607937841-unviaggiofataleperibambini.pdf).

Ciertamente, en tales contextos, los MENA resultan sujetos extremadamente vulnerables que necesitan urgentemente asistencia psicológica y, muy a menudo, psiquiátrica. Sobre los nuevos retos pedagógicos que afectan a los menores, véase Cappuccio, G., Maniscalco, L., & Albanese, M., “Minori Stranieri Non Accompagnati e Tutore Volontario: verso una Pedagogia dell’Accoglienza. L’esperienza del territorio palermitano”, Journal of Health Care Education in Practice, 2(1), 2020.

Un interesante el análisis a nivel jurídico-legislativo y socio-pedagógico sobre el fenómeno de los menores no acompañados se pueden encontrar en Barone, L., L’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati: tra norma giuridica e agire sociale (Vol. 5), Key Editore, 2016, en el que se desarrolla un panorama profundo y cuidadoso de la evolución –antes de la Ley núm. 47/2017– de los derechos de los menores.

[4]     Si se analizan las cifras de llegadas entre 2017, año de entrada en vigor de la Ley Zampa, y el informe disponible a 30 de junio de 2022, no se puede dejar de destacar que el fenómeno está aún lejos de resolverse o de ser, al menos, contenido y mitigado. Desde este punto de vista, resultan bastante sorprendentes los datos que se desprenden del informe de seguimiento del Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales italiano, según el cual a 30 de junio de 2022 había 15.595 menores no acompañados presentes en Italia: un número notable y en rápido aumento. en comparación con hallazgos anteriores (5.016 el 30 de junio de 2020 y 7.802 el 30 de junio de 2021) y sin tener en cuenta que un porcentaje de estos niños desaparece durante el viaje o después de llegar a Italia. Según el informe de seguimiento de datos al 31 de agosto de 2017 de la Dirección General de Políticas de Inmigración e Integración, Div. II que lo realizó en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 33 del Texto Refundido de la Ley de Migración, art. 19, co. 5 del Decreto Legislativo núm. 142/2015 así como artículos. 2 y 5 del Decreto del Primer Ministro n. 535/1999, el 31/08/2016 los menores no acompañados presentes en territorio italiano eran 13.862 (un 33,60% menos que el 31/08/2017) y el 31/08/2015, 8.944 (un 70% menos que el 08/ 31/2017). Otro dato que ciertamente también debe hacernos reflexionar sobre los métodos y herramientas utilizados para establecer, con razonable certeza, la edad exacta del presunto menor migrante, es que el 44,80% de los menores no acompañados presentes el 30/06/2022 tenían, o mejor dicho se estableció, que su edad era de 17 años.

La Comisionada extraordinaria del Gobierno para personas desaparecidas, Silvana Riccio, haciendo balance ante la AGI (Agencia Periodística italiana), afirmó: «En 2020, hubo 7.672 menores desaparecidos en nuestro país, de los cuales 5.511 eran extranjeros, el 71,8%. Los encontrados fueron 3.332, el 43,3%: datos que, leídos en la perspectiva correcta, parecen preocupantes, pero menos impactantes de lo que parecen: si los “descomprimimos”, descubrimos que el porcentaje de italianos encontrados es decididamente superior, alrededor del 75%. Y que los menores extranjeros no acompañados, que representan la inmensa mayoría de los desaparecidos, han desaparecido, sí, pero hasta cierto punto. El grupo de edad más relevante es el comprendido entre 14 y 17 años: estamos hablando de adolescentes, mayoritariamente varones, con cierta autonomía. De jóvenes identificados solo por su nombre a su llegada, que quizás llegan con números de teléfono y direcciones de familiares y amigos ya en el bolsillo y para quienes Italia es solo una parada en un viaje que tiene como destino final otros países, principalmente del norte de Europa. países».

La entrevista completa se puede encontrar en: http://www.vita.it/it/article/2021/04/16/minori-stranieri-non-accompagnati-fermo-1-milione-di-euro-per-i-rimbor/159031/

[5]     Save the Children, Separated  Children  in  Europe  Programme,   Position  Paper  on  Age  Assessment  in  the Context of Separated Children, 2012, p. 11, disponible en: http://www.scepnetwork.org/images/16/163.pdf (consultado el 20.10.2022).

[6]     Tassinari, Francesca, “La identificación de los MENAs y el tutor voluntario en Italia: un modelo a asumir por la UE?” Cuadernos de Derecho Transnacional, Vol. 11, Nº 1, Marzo 2019, p. 554.

[7]     Vid. Lunardini, Marianna, “La normativa e le basi giuridiche a tutela dei MSNA. Un'analisi fra Unione Europea, Italia e Regioni. In Primo Rapporto”, Approfondimenti, n. 6. Osservatorio nazionale sui minori stranieri non accompagnati in Italia, 2020; Medina Ortega, Manuel, “Los menores no acompañados en la regulación de la inmigración por la Unión Europea”, Anuario Español de Derecho Internacional Privado, Vol 21, pp. 359–373.

[8]     La Directiva 2008/115/UE, define en su art. 3, y a efectos de dicha norma, como «personas vulnerables» en primer lugar a los menores y los menores no acompañados, junto con las personas discapacitadas, los ancianos, las mujeres embarazadas, los padres solos con hijos menores y las personas que hayan padecido tortura, violación u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual. Estos colectivos son los «vulnerables entre los vulnerables», ya que cualquier persona que recurre a la inmigración, especialmente a la irregular, se encuentra en una situación de desconexión con su círculo social de apoyo y su sociedad de origen que lo sitúan en una posición de vulnerabilidad. Esta especial vulnerabilidad de los MENA ya se había reconocido en normas comunitarias anteriores como la Directiva 2001/55/CE en materia de asilo.

[9]     Durán Ruiz, Francisco Javier, Los menores extranjeros no acompañados desde una perspectiva jurídica, social y de futuro,  Aranzadi Thomson Reuters, Navarra, 2021, pp. 79-80.

[10]    La Convención de los Derechos del Niño en su artículo 20 desarrolla además este derecho «2. Los Estados Partes garantizarán, de conformidad con sus leyes nacionales, otros tipos de cuidado para esos niños. 3. Entre esos cuidados figurarán, entre otras cosas, la colocación en hogares de guarda, la kafala del derecho islámico, la adopción o de ser necesario, la colocación en instituciones adecuadas de protección de menores. Al considerar las soluciones, se prestará particular atención a la conveniencia de que haya continuidad en la educación del niño y a su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico».

[11]    El art. 11 de la ley núm. 47/2017 establece «un elenco de tutores voluntarios, en el que los ciudadanos privados pueden ser registrados, seleccionados y formados adecuadamente, por los Defensores regionales y de las provincias autónomas de Trento y Bolzano para la infancia y la adolescencia, disponibles para asumir la tutela de uno o varios menores extranjeros no acompañados, cuando la tutela recaiga sobre hermanos o hermanas». Por lo tanto, la protección múltiple no es opcional sino obligatoria para evitar una mayor desintegración familiar. Por disposición expresa del segundo párrafo del art. 11, se aplican las disposiciones del libro primero, título IX, del Código Civil y, en particular, los artículos. del 315 a 342 relativos a los derechos y deberes para con los hijos y al ejercicio de la responsabilidad parental. Sobre las novedades de la Ley Zampa, permítase el reenvía a Loria, Salvatore, “La reciente y renovada normativa sobre Menores Extranjeros No Acompañados en Italia”, en Durán Ruiz, Francisco Javier (dir.), Cuesta Revilla, José. y Navarro Ortega, Asensio (coords.), Retos de las migraciones de menores, jóvenes y otras personas vulnerables en la UE y España: respuestas jurídicas desde la perspectiva de género, Aranzadi Thomson Reuters, Navarra, 2021, pp. 469-485.

[12]    El artículo 2 del Código Civil italiano, apartados 2 y 3 –introducidos por la Ley n. 39/1975–, sin perjuicio de las «leyes especiales que establecen una edad inferior en cuanto a la capacidad para trabajar» permite al menor ejercer los «derechos y acciones derivados del contrato de trabajo». Parecería, por tanto, que la ley distingue claramente entre la capacidad para celebrar un contrato de trabajo, para el cual es necesario alcanzar la mayoría de edad, y la capacidad para realizar un trabajo, reconocida al menor, que le permite ejercer el derecho derechos y acciones que dependen del propio contrato de trabajo.

[13]    Véase el art. 2, n.7 del Reglamento 2201/2003/CE. El Decreto Legislativo núm. 154/2013, ha innovado profundamente en materia de derecho de familia, en particular –y reviste enorme importancia también por su significado intrínseco– con la eliminación del concepto de patria potestad, tradicionalmente entendido como un conjunto de poderes ejercidos sobre los hijos hasta que alcancen su su mayoría de edad.

[14]    La Sentencia no. 1321 de 2016 de la Corte Suprema de Casación italiana se refiere a la responsabilidad de los padres por el daño causado por el incapaz y, en particular, por el hijo adulto incapaz de entender y de obrar. En tales casos, la responsabilidad civil no recae tanto en el progenitor, sino en la persona que, independientemente de ser padre o madre, ha asumido voluntariamente la obligación de supervisar a la persona legalmente incapaz..

[15]    Según la Corte Suprema de Casación, Sección Civil III (Sentencia nº 7546 de 15 de mayo de 2003) «Deben considerarse de administración ordinaria los títulos que presenten las tres características siguientes: 1. sean objetivamente útiles para la conservación del valor y características objetivas de los elementos esenciales del patrimonio de que se trate; 2. tengan un valor económico que no sea especialmente elevado en sentido absoluto y sobre todo en relación con el valor total de los propios activos; 3. impliquen un margen de riesgo modesto en relación con las características de los bienes mencionados; los actos que no presenten las tres características deben considerarse administración extraordinaria». Se trata, por tanto, de hipótesis residuales no incluidas en los actos extraordinarios de administración, expresamente recogidos en el art. 320 CCi.

[16]    Morozzo Della Rocca, Paolo, “I minori di età nel diritto dell’immigrazione”, en Morozzo Della Rocca, Paolo (dir.), Immigrazione, asilo e cittadinanza, Maggioli Editore, Bolonia, 2019, pp. 161 y ss.

[17]    En el ordenamiento jurídico español, en analogía con el finlandés y el griego, está vigente el método psicopatológico que privilegia la valoración de un estado psicopatológico de cierta gravedad, existente en el momento del delito. En particular, en Finlandia el párrafo 3 del Código Penal establece que un acto cometido por «una persona mentalmente enferma o por una persona con una incapacidad mental debido a su edad u otra causa similar» no es imputable.

[18]    Vid. en este sentido: Segatto, Barabara, Di Masi, Diego & Surian, Alessio (dirs.), L'ingiusta distanza: I percorsi dei minori stranieri non accompagnati dall'accoglienza alla cittadinanza, Franco Angeli, 2018, pp. 1-144.

[19]    Sobre aspectos relativos a la apertura de la tutela, vid. Thiene, Arianna, “Il tutore volontario finalmente protagonista nella vita dei minori stranieri non accompagnati”, en Annoni, Alessandra (dir.), La protezione dei minori non accompagnati al centro del dibattito europeo ed italiano, Jovene Editore, Nápoles, 2018, pp. 89-114.

[20]    El art. 3 núm. 9 de la Directiva 2008/115/CE, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (Directiva de retorno), incluye específicamente entre las “personas vulnerables” a los menores extranjeros no acompañados. Un límite que se desprende de la ley que instituye el tutor voluntario está representado por el delicado paso del menor a la mayoría de edad (18 años) que, a pesar de la Ley núm. 47/2017 preveía la extensión de la protección hasta los 21 años si se estaba en posesión de un contrato de trabajo o de un curso de estudio iniciado, sin prever “el proceso para obtener la continuación administrativa crea incertidumbre y angustia en la mayoría de los niños y de tutores voluntarios”, como se destaca en Bianchi, Lavinia & Audino, Francesca, “Tutori Volontari e MSNA. Costruire una relazione a tempo determinato tra bisogni formativi e pratiche di accoglienza. Un approccio grounded”, Pedagogia piú Didattica, n. 6, 2020, pp. 117-131. Los Autores, a través de una serie de entrevistas con tutores voluntarios, destacan claramente que el proceso, además de ser caótico, ofrece diferentes resultados basados ​​sobre todo en la disponibilidad de recursos de los municipios. De hecho, la adquisición de la capacidad de autonomía y la identificación de itinerarios de estudio adecuados para la búsqueda de empleo requieren tiempo, mientras que para evitar encontrarse desprotegidos al llegar a la edad adulta, sería necesario definir y planificar los itinerarios con mucha antelación.

Sobre el significado del rol del tutor voluntario, véase Micela, Francesco,  “I tutori volontari: il senso di un ruolo”, Minori giustizia, nº 3, 2018, pp. 136-147, que reitera el principio introducido por la ley núm. 47 de 2017: el papel del tutor no debe ser considerado como un apoyo meramente accesorio, sino que debe entenderse como una declaración de principios por la cual el ordenamiento jurídico debe garantizar obligatoriamente un representante al menor, tanto en cumplimiento de la normativa interna como la supranacional y cuya denegación imposibilitaría el ejercicio de sus derechos a menores extranjeros no acompañados y por tanto la vulneración de un derecho fundamental de los mismos. Sobre las cuestiones críticas de la Ley 47/2017, permítase la remisión a Loria, Salvatore, “La protección de menores no acompañados en Italia: del CEDH a la Ley n. 47/2017” en Durán Ruiz, Francisco Javier y Martínez Chicón, Raquel (dirs.), Migrantes menores y juventud migrante en España y en Italia, Comares, Granada, 2019, pp. 187-203.

[21]    La definición de menor no acompañado se encuentra en el art. 2 que precisa, en relación con las definiciones anteriores contenidas en otras disposiciones, que «menor extranjero no acompañado presente en el territorio del Estado es el menor que no tiene la ciudadanía italiana o de la Unión Europea y que se encuentra por cualquier motivo en el territorio del Estado o sujeto a la jurisdicción italiana, sin asistencia ni representación de sus padres ni de otros mayores de edad legalmente responsables de él». Con esta clara definición se resuelve finalmente la duda de si los menores confiados a familiares o a personas mayores elegidas por sus padres pueden incluirse en la categoría de menores extranjeros no acompañados. La ley, de hecho, especifica que un "menor extranjero no acompañado" es solo aquel que no está representado ni por los padres ni por otros sujetos responsables del mismo menor, aclarando, en nuestra opinión, que en cualquier caso no se pueden incluir en esta categoría los menores eventualmente bajo la guarda temporal de entes territoriales locales.

Otra novedad de la ley Zampa, además de promover importantes y efectivas medidas de apoyo a la protección de los menores, es el reconocimiento expreso del derecho a la educación a los menores migrantes no acompañados. El art. 14 de la ley. 47/2017 establece, en este sentido, que, «A partir del momento de la incorporación del menor al centro de acogida, las instituciones educativas de todos los niveles y las instituciones de formación acreditadas por las regiones y provincias autónomas de Trento y Bolzano activarán las medidas para favorecer el cumplimiento de escolarización obligatoria, de conformidad con el artículo 21, apartado 2, del decreto legislativo de 18 de agosto de 2015, n. 142, y la formación de menores extranjeros no acompañados, también mediante la elaboración de proyectos específicos que prevean, cuando sea posible, la intervención o coordinación de mediadores culturales, así como convenios destinados a promover programas específicos de aprendizaje ». Sobre este tema específico es interesante el aporte de Thiene, Arianna, “Minori stranieri non accompagnati. Compiti e responsabilità del tutore volontario entro e oltre la scuola”. Annali online della Didattica e della Formazione Docente, vol. 10 (15-16), 2018, pp. 111-126; y puede encontrarse un análisis detallado de los menores extranjeros no acompañados en el sistema educativo italiano en Sgarito, Giuseppe, Menores extranjeros no acompañados y derecho a la educación y la formación. El caso de la provincia de Agrigento, Tesis doctoral, Durán Ruiz, Francisco Javier y Rubio Gómez, María (directores), Universidad de Granada, 2022.

[22]    Se reconoce al tutor el cuidado personal del menor en igualdad de condiciones que a los padres, pero a diferencia de estos últimos, está sujeto a un control profundo por parte del juez tutelar. En particular, el art. 375 CCi. atribuye al tribunal, previa opinión del juez tutelar, la facultad de otorgar autorización específica para actos de mayor importancia, de administración extraordinaria y de carácter dispositivo, incluso si se trata de actos comprendidos en el ámbito de la administración ordinaria.

[23]    Ippoliti martini, Carlotta, “La protezione del minore straniero non accompagnato tra accoglienza e misure di integrazione (l. 7 aprile 2017, n. 47)”, en Le Nuove Leggi Civili Commentate, 2018, 2, pp. 385-411.

[24]    El tutor legal cuya función principal es el cuidado y la representación del menor, antes de la entrada en vigor de la ley 47/2017, estaba previsto por la legislación de algunas Regiones, entre ellas el Véneto y Friuli, que habían regulado la institución de la figura del Defensor del Niño, precisamente para subrayar que la protección que necesitan hoy los menores no acompañados no es la misma que estaba prevista por el Código civil de 1942 que preveía la representación del menor y la administración de sus bienes; el elemento predominante de protección es el del cuidado del menor con el fin de garantizarle la titularidad de los derechos que de otro modo le serían negados o reducidos. En este sentido, destacamos la interesante obra colectiva, Quale tutore per i minori?, Buccoliero, Elena y Cremaschi, Eloisa (dirs.), Difensore civico Regione Emilia-Romagna, 2011, en la que se ponen de relieve los diferentes modelos normativos de protección con los que se puede acoger a los menores en función de su condición de no acompañados. En particular, los autores especifican los diferentes modelos regulatorios: «En el inglés, por ejemplo, los menores solo pueden ser acogidos si son solicitantes de asilo. España, al igual que Italia, ha optado en cambio por un modelo normativo llamado "de protección" en el que los niños pueden ser acogidos en cuanto a tales, aunque no cumplan los criterios que se aplican a los adultos para establecer el derecho a la protección internacional. Tampoco faltan los llamados modelos mixtos, como el francés, donde los menores interceptados en la frontera solo pueden ser acogidos si cumplen los requisitos para el reconocimiento del derecho de asilo, mientras que los que ya se encuentran en el territorio y se descubren en un momento posterior entran dentro del modelo de protección. En esencia, existen diferentes técnicas y diferentes respuestas regulatorias a lo que parece ser un problema social verdaderamente común».

La mayoría de los Estados miembros de la UE han confiado funciones de protección a los servicios sociales a nivel municipal o local. Las tareas de tutela se asignan a personas físicas o jurídicas y, prioritariamente, a familiares directos o colaterales o a personas del entorno familiar, reconociéndose así la importancia de mantener los vínculos familiares y las relaciones personales y amistosas, también empáticas, entre el futuro tutor y el niño. Sin embargo, si no existe una persona adecuada para actuar como tutor entre los parientes del menor o dentro del entorno familiar del menor, las autoridades nacionales de protección de la infancia son responsables de su cuidado. En tales casos, las funciones de protección las llevan a cabo empleados de la institución u organismo de protección designados por la ley o personas físicas después de su nombramiento por un tribunal u otra autoridad competente.

[25]    Apdo. 2, art. 570 Cpi.

[26]    Apdo 1, art. 570 Cpi.

[27]    Suprema Corte de Casación Penal Sec. VI – 3, 3 de mayo de 2019, n. 18572.

[28]    Sentencia de la Corte Suprema de Casación Sec. 6, n. 1460 del 16/12/1982 – dep. 1983, T., Rv. 157487

[29]    Los menores extracomunitarios acogidos por la Asociación Agevolando han mencionado sobre los tutores: «podrían acompañarnos en esta fase delicada, para no hacernos sentir una desagradable sensación de abandono. Al mismo tiempo, esta figura podría ayudarnos a emprender un camino de independencia compuesto también de actos concretos: ir a abrir una cuenta corriente, buscar trabajo, buscar una casa o simplemente saber que está presente». La Asociación nace de la iniciativa de unos jóvenes que pasaron parte de su infancia y adolescencia “fuera de la familia” con el objetivo -como recogen en su página web www.agevolando.org- de «limitar los daños que pueden resultar de la ausencia de apoyo social a todos aquellos niños y niñas que, una vez alcanzada la edad adulta, se ven obligados a afrontar la conclusión de su recorrido residencial en la comunidad y/o en acogimiento familiar sin los recursos personales y sociales necesarios para alcanzar una suficiente grado de autonomía desde el punto de vista vital, laboral y relacional».

[30]    Incluso el Tribunal Constitucional italiano, en su Sentencia n. 218, de 29 de noviembre de 2018, rechazó la cuestión de legitimidad constitucional de los artículos. 11 y 21 de la ley de 7 de abril de 2017, n. 47, planteada por supuesta vulneración del art. 3 de la Constitución italiana, en la parte en que prevé, en relación con los menores extranjeros no acompañados, el nombramiento de un representante para el menor extraído de un elenco de tutores voluntarios, sin que los gastos de protección puedan ser sufragados por el Estado, excluyendo así, de hecho, la aplicabilidad de la justa compensación regulada por el art. 379, apartado 2, del Código Civil italiano, al no disponer de tales bienes o dinero menores, a diferencia de los tutores de personas incapacitadas de nacionalidad italiana, que tienen derecho a una pensión de incapacidad, que puede gravarse para pagar al tutor. La base de la compensación al tutor voluntario se constituye a partir de la existencia de un patrimonio del menor (y no de la mera pensión de incapacidad) y su reconocimiento está vinculado a la actividad de gestión del mismo, en defecto de la cual el tutor, incluso si se trata de una persona incapacitada de nacionalidad italiana , no tiene derecho a nada, ni siquiera al reembolso de los gastos en que haya incurrido, ya que se trata de un cargo que no corresponde a un empleo o a un servicio profesional, sino que integra su cumplimiento de forma voluntaria con un deber social de alto nivel moral. .

[31]    Pero puede suceder, como de hecho ocurrió en Sicilia, que el nombramiento del Garante se realice exclusivamente formalmente y no se le proporcionen las herramientas y estructuras necesarias para desempeñar sus funciones; el profesor Luigi Bordonaro fue nombrado Garante per l’infanzia (Defensor del menor) en 2016. Hasta la fecha, como él mismo declaró en una entrevista del 14 de marzo de 2018 (http://palermo.repubblica.it/cronaca/2018/03/14/news/sicilia_lo_sfogo_del_garante_per_l_associazione_lavoro_senza_sede_ne_fondi_-191282378/?refresh_ce) «Estoy obligado a trabajar en absoluta soledad, sin oficina, sin teléfono, sin colaborador. El Defensor no tiene una oficina donde pueda trabajar. De esta manera no puedo realizar bien la tarea que me fue confiada en 2016. Doy a todos mis interlocutores mi teléfono móvil personal, los recibo en mi estudio de Caltanissetta». Evidentemente, en estas condiciones resulta extremadamente difícil, si no absolutamente imposible, realizar todos los trámites necesarios para anunciar y organizar los cursos previstos para tutores voluntarios.

Una vez más nos enfrentamos a la inaplicación de normas y procedimientos administrativos debido a la falta de fondos y recursos que, podrían sustraerse a otros capítulos insignificantes e inútiles de los presupuestos regionales. El mismo profesor fue reconfirmado en el papel de Defensor de la infancia y la adolescencia y en su toma de posesión afirmó: «La elección del Gobierno Musumeci, hecha a propuesta del concejal Scavone, por la que expreso, ante todo, gratitud y disponibilidad, me llama a un compromiso por el que no dudo en decir que me podrían temblar el corazón y el pulso muñecas. Tener que abordar (incluso antes que garantizar) acciones institucionales hacia los más jóvenes (y, entre ellos, los más frágiles) es una apuesta que solo se puede ganar si nos colocamos en una posición de escucha prudente de lo que pueden decir las instituciones directamente responsables de tales acciones individuales: el Poder Judicial (en todas sus ramas y en las especializadas, sobre todo), el sistema escolar regional, las instituciones regionales (comenzando por el Departamento de Familia y las prefecturas), las instituciones de la sociedad (religiosas, del tercer sector, y de asistencia social), el sistema de instituciones de garantía (Igualdad de oportunidades, Comunicación) y las autoridades locales con sus organizaciones. La primera iniciativa que se tomará será, evidentemente, estudiar los problemas más inmediatos con la Presidencia de la Región y con el Departamento de Familia, reunirse con los presidentes de los Tribunales de Menores, con el director de la USR [Ufficci Scolástici Regionali – Oficinas Escolares Regionales, ndt.] y con todos los responsables de las políticas de juventud. Una tarea de particular importancia será acordar con los departamentos competentes de las Universidades, con el Poder Judicial y con los colegios profesionales pertinentes (abogados, psicólogos, trabajadores sociales, médicos) cursos de formación útiles para el desempeño de las funciones de Tutor. Las tareas son muchas y difíciles. Habrá que ser prudentes y cuidadosos».

Actualmente el Defensor de la infancia y la adolescencia en Sicilia es Giuseppe Vecchio, director del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Catania y profesor de Derecho Privado, designado por el Consejo de la Región de Sicilia a propuesta del Consejero de Políticas Sociales Antonio Scavone.

La trazabilidad de los cursos de formación debería necesariamente pasar por una política de inversiones específicas, pero lamentablemente lo previsto por ley casi siempre choca con problemas de "caja". De hecho, es emblemático que la Región de Sicilia, inmediatamente después del nombramiento del prof. Vecchio, por decreto n. 51 de 14 de julio de 2021, destinó para los años 2021, 2022 y 2023 la módica suma de 45.000,00 para la realización de actividades institucionales.

[32]    Marino, Concetta, “La Cassazione si pronuncia sulla competenza per la nomina del tutore”, Famiglia e Diritto, 8-9, 2017.

[33]    El Comité de Derechos del Niño de la Naciones (2005), Observación General No. 6, Tratamiento de los niños separados de sus familias y no acompañados fuera de su país de origen, 1 de septiembre de 2005, CRC/GC/2005/6, disponible en inglés en http://www.refworld.org/docid/42dd174b4.html, afirmó que los tutores deben poseer «las competencias necesarias respecto del cuidado del niño, ello para garantizar que se salvaguarde su interés superior y que se satisfagan adecuadamente sus necesidades jurídicas, sociales, sanitarias, psicológicas, materiales y educativas a través de, entre otras instituciones, el propio tutor, que actuaría como vínculo entre el niño y los organismos o personas especializadas que velan constantemente por que el niño reciba los cuidados necesarios».

Numerosos eventos científicos en toda Italia han contribuido a mejorar progresivamente el rol y la formación de los tutores voluntarios. Así, el Seminario “El tutor voluntario: un papel en evolución”, celebrado en Palermo el 31 de Julio de 2020, , ofreció una oportunidad de debate para hacer reflexionar juntos a los distintos interlocutores sobre la figura del tutor voluntario y encontrar respuestas a las necesidades interdependientes entre tutor y persona confiada, organizado por el Defensor de la Infancia y la Adolescencia en ejecución del «Proyecto núm. 2342 “Seguimiento de la tutela voluntaria de menores extranjeros no acompañados en aplicación del artículo 11, ley núm. 47/2017" con la financiación del Fondo Europeo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) 2014 2020 – Objetivo Específico 2 Integración/Migración Legal – Objetivo Nacional 3 Desarrollo de Capacidades – letra i) Calificación del sistema de asistencia a MENA». Al respecto, vid. Lio, Rosario A., Spina, G., & De Luca, R., I tutori volontari di minori stranieri non accompagnati, 2020.

[34]    Sobre el enfoque mediador en la enseñanza de lenguas y culturas extranjeras, véase Maffei, F. “La mediazione linguistico-culturale e aspetti di sicurezza”, en Miller, Donna.R. y Pano, Ana (dirs.), La geografia della mediazione linguistico-culturale, 2009, pp. 117-130.

[35]    Muy a menudo –como se señala en Sperindè, Simona, Chiurco, Lucia y Rossi, Federico, Una sfida oltre i confini. Esperienze di tutela volontaria di minori migranti, Roma, Inapp, 2020, la formación recibida, a pesar de ser juzgada casi siempre positivamente por los tutores, muestra sus límites precisamente en la generalidad de la misma, resultando principalmente de orientación y que, en cambio, debería estar apoyada por una actualización constante y, sobre todo, por un interlocutor, o bien por un punto de asesoramiento, que funcionase las 24 horas del día, para acompañar y ayudar activamente a los tutores voluintarios durante el ejercicio de su función (pp. 21 y ss.).

[36]    El documento fue publicado en enero de 2018. Anteriormente, la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea había publicado otro estudio, en junio de 2014 titulado «Protección de los menores privados de cuidados parentales.  Un manual para reforzar los sistemas de tutela para satisfacer las necesidades específicas de los menores que son víctimas de la trata de seres humanos». El documento fue desarrollado en colaboración con la Oficina del Coordinador de Lucha contra la Trata de la UE de la Comisión Europea con el fin de implementar la estrategia de la UE para combatir la trata y proteger los derechos de los niños.

A título indicativo, precisamente para comprender que no existe homogeneidad de normas en los distintos Estados miembros, cabe señalar que, a falta de protección asignada a una persona física, las instituciones nacionales a las que la ley atribuye la protección varían de un Estado a otro. En Italia, la protección se asigna a los servicios sociales locales a través del alcalde (y del centro de acogida residencial en caso de emergencia); en España el Ente público de protección o Servicio de protección de menores de la respectiva Comunidad Autónoma; en Francia al Servicio de Protección de la Infancia (Aide sociale à l'enfance, Conseil Général) de la autoridad local (Département). No existe un sistema de tutela en Inglaterra, Gales ni Irlanda del Norte. En Alemania, la protección se delega en la Oficina de Bienestar Juvenil (Landesjugendamt); en Austria, en la Oficina de Bienestar Infantil y Juvenil (Kinder- und Jugendwohlfahrtsträger). Las autoridades locales se ocupan de los menores, pero no ejercen su representación legal. En Escocia sí existe un servicio de tutela, cuyas bases no están definidas por ley, para menores no acompañados.

[37]    Un ejemplo único a nivel nacional, que tal vez podría convertirse en un modelo a replicar en otros territorios, es la iniciativa del Defensor de la Infancia de la Región Piamonte, que ha atribuido a la Universidad de Turín, en una fase inicial y posteriormente también a la del Piamonte Oriental, la responsabilidad científica y organizativa de la formación de los aspirantes a tutores voluntarios, de las actividades de apoyo a los tutores voluntarios designados y de la actualización sobre cuestiones de tutela voluntaria dirigidas a los profesionales de los servicios sociales locales y a los operadores de las comunidades que acogen a MENA. Sobre el proyecto, que pretende acompañar a los tutores voluntarios en la delicada tarea de responsabilidad social que desempeñan, ver Università e «Terza Missione». Riflessioni su un innovativo progetto di formazione e sostegno a favore dei tutori volontari di minori stranieri non accompagnati in Piemonte. Autonomie locali e servizi sociali, 43(1), 165-178. Los autores destacan cómo a través de la interdisciplinariedad, es decir de la íntima síntesis entre teoría y práctica, las universidades pueden tener un papel decisivo en la formación de tutores y otros sujetos que trabajan o colaboran en las redes de acogida. La bondad de la iniciativa se ve confirmada por algunos datos que aporta el trabajo: «a 6 de marzo de 2019 había 527 aspirantes a tutores formados o en formación; 318 nombres figuran en el elenco del Tribunal de Menores de Turín; alrededor de un centenar de tutores fueron nombrados participantes en los grupos de acompañamiento».

Sobre las características de la figura del tutor voluntario, también a la luz de las orientaciones expresadas a nivel internacional y en el marco europeo, así como de las cuestiones críticas que surgieron en la primera fase de aplicación de la nueva legislación, la contribución de Pascale, D y Cutita Ch. (2019). La figura del tutore volontario dei minori stranieri non accompagnati nel contesto delle iniziative dell’Unione europea e della nuova normativa italiana, Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, Fasciolo n.1/2019. Disponible en: https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-1-2019-1/336-saggio-di-pascale-cuttitta/file

[38]    La ley de 5 de febrero de 1992, n. 104 que regula la asistencia, la integración social y los derechos de las personas con discapacidad en Italia prevé, entre otras cosas, los siguientes beneficios: excedencia facultativa del trabajo hasta por tres años o, alternativamente, dos horas de permiso diario retribuido hasta que se cumpla el tercer año de vida del hijo; derecho a disfrutar de tres días de vacaciones mensuales retribuidas cubiertas y sin pérdida de cotizaciones; y permiso retribuido de dos años para el cuidado de un familiar con discapacidad grave. Las mismas garantías jurídicas o, al menos parte de ellas, podrían reconocerse a quienes, exclusivamente de forma voluntaria y sin ningún apoyo económico, hayan decidido afrontar el desafío de integrar totalmente a un menor extranjero que haya llegado solo al territorio italiano con la esperanza de lograr el sueño de un futuro mejor.

Sin embargo, cabe señalar que el artículo 1, apartado 882 de la Ley 160 de 27 de diciembre de 2019, disponía que el denominado Fondo de Acogida «A partir de 2020 se incrementaría en 1.000.000,00 € para las siguientes finalidades: intervenciones a favor de tutores voluntarios de menores extranjeros no acompañados; reembolso a favor de las empresas por un importe máximo igual al 50% de los gastos incurridos por los permisos de trabajo remunerados concedidos como cláusula más beneficiosa a los tutores voluntarios de menores extranjeros hasta 60 horas por cada tutor individual, por obligaciones atribuibles a la oficina de tutela voluntario; reembolsos que deben concederse a los tutores voluntarios por los gastos incurridos para cumplir con las obligaciones relacionadas con el entidad que gestiona la tutela voluntaria». El decreto de implementación, que debería haberse emitido dentro de los 60 días posteriores a la Ley 160/2019, no se emitió hasta el 8 de agosto de 2022 y se publicó en la G.U. n. 219 del 19/09/2022.

Sin duda, se trata de un avance considerable, pero el reducido número de horas anuales que pueden utilizarse para los permisos relacionados con la tutela y la pérdida de facto del 50% del salario del tutor no alientan ciertamente la realización de tareas de tutor voluntario.

[39]    A 30 de junio de 2019, había 2.965 aspirantes a tutores voluntarios inscritos en las listas especiales establecidas en los tribunales de menores: un 7,4% más que la cifra de la encuesta anterior, que se remonta al 31 de diciembre de 2018. Un número significativamente menor en comparación al número de menores extranjeros no acompañados presentes y registrados en territorio italiano a 30 de junio de 2019: 7.272. Las tutelas voluntarias activas a la misma fecha eran solo 1.693, equivalente al 23% de las necesidades. Esto significa que solo la mitad de los tutores voluntarios inscritos en los registros habían recibido una asignación de tutela. La razón hay que buscarla en la distribución territorial de los menores, concentrados en territorios determinados y limitados: a 30 de junio de 2019, 1.149 se encontraban en Sicilia, 660 en Lombardía, 622 en Friuli Venecia Julia y el resto en otras Regiones. Para superar el desequilibrio territorial, habría que pensar en un sistema de acogida nacional, con números reducidos repartidos por los territorios, para favorecer –siguiendo el espíritu de la propia Ley 47/2017–.

Actualmente la situación parece haber empeorado: los menores extranjeros no acompañados (MENA) registrados en Italia a 30 de junio de 2022 eran 15.595, produciéndose un fuerte aumento en su número respecto a 2021 (+99,9%), especialmente debido a la crisis humanitaria que afecta a Ucrania desde febrero de 2022. Los menores extranjeros no acompañados son en su mayoría hombres (80,1%), y en su mayoría tienen 17 años (44,8%), 16 años (19,3%) o entre 7 y 14 años (22%). Provienen principalmente de Ucrania (5.932 menores), Egipto. (2.497), Albania (1.302), Bangladesh (1.239) y Túnez (1.145), mientras que las Regiones que más acogen son Lombardía (2.859 menores, el 18,3% del total), Sicilia (2.742, el 17,6%) y Emilia-Romaña. (1.639, 10,5%).

Los datos negativos empeoraron aún más el 30 de septiembre de 2022, registrándose la presencia de 18.801 MENA; son mayoritariamente varones (83,7%) y el dato que destaca es que la mayoría de los menores tienen 17 años: 8.240 (43,8%). Es un hecho que nos hace reflexionar sobre la edad declarada, comparada con la edad real, en el momento de la entrada en Italia. Los menores registrados a 30 de septiembre de 2022 proceden de Ucrania (5.280 lo que equivale al 28,1%); de Egipto 4.236 (22,5%); de Túnez 1.764 (9,4%); de Albania 1.345 (7,2%); de Pakistán 928 (4,9%); de Bangladesh 860 (4,6%); y de Afganistán 690 (3,7%). En la misma fecha se produjo también una inversión de la tendencia de acogida en las Regiones; de hecho, en comparación con el 30 de junio de 2022, la situación era la siguiente: Sicilia acogía a 3.833 menores, lo que equivale al 20,4% del total; Lombardía 2.875 (15,3%); Calabria 2.003 (10,7%); Emilia Romaña 1.713 (9,1%).

Los datos anteriores se pueden encontrar en los informes mensuales sobre menores extranjeros no acompañados (MENA) – Report mensili Minori Stranieri non accompagnati (MSNA), de Italia, publicados mensualmente por el Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales, Dirección General de Políticas de Inmigración e Integración, División II.

[40]    Permítase la remisión, para profundizar en este tema a Durán Ruiz, Francisco Javier, “Propuesta de un Sistema Común e Integrado de Protección de menores y jóvenes migrantes en la Unión Europea”, en Durán Ruiz, Francisco Javier (dir.), Cuesta Revilla, José. y Navarro Ortega, Asensio (coords.), Retos de las migraciones de menores, jóvenes y otras personas vulnerables en la UE y España: respuestas jurídicas desde la perspectiva de género, Aranzadi Thomson Reuters, Navarra, 2021, 85-130; Durán Ruiz, Francisco Javier, Los menores extranjeros no acompañados desde una perspectiva jurídica, social y de futuro, cit. pp. 113-115; y Tomasi, M., “Verso la definizione di uno statuto giuridico dei minori stranieri non accompagnati in Europa? Modelli astratti e concreti di tutela della vulnerabilità”, Rivista AIC, 2020 (1), pp. 519-560.

[41]    La EGN (European Guardianship Network – Red Europea de Tutela) en 2011, en su informe final sobre la atención a menores no acompañados, constató que, a la hora de nombrar tutores, «es preferible un sistema de tutela profesional... a un sistema voluntario». Es innegable, sin embargo, que el voluntariado siempre ha representado un recurso alternativo que ha llenado vacíos legislativos y ha tenido y sigue teniendo vital importancia en la prevención de los abusos y en la defensa de los derechos fundamentales de los menores. El Informe puede consultarse en inglés en: http://engi.eu/about/documentation.