CONSTITUTIONAL REFORM: BRAZILIAN JUDICIARY AND THE INSERTION OF COLLABORATIVE GOVERNANCE

DOI: 10.19135/revista.consinter.00006.14

Sandra Negri[1] – ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3847-6456

Leonel Cezar Rodrigues[2] – ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5966-1063

Resumo: Este ensaio teórico trata de estudos sobre reforma constitucional que possibilitou a implementação da governança colaborativa no sistema judiciário brasileiro, onde a hierarquia cede lugar à “colaborarquia”. O problema medular discute como o sistema judiciário brasileiro irá aplicar a governança colaborativa fazendo cumprir, in totum, os princípios contidos no art. 37 da Constituição Federal. Os objetivos são os de conhecer elementos teóricos sólidos sobre governança além de pesquisar um modelo organizacional aplicável ao Judiciário. A metodologia foi bibliográfica e exploratória. Encontrou-se o caminho de como o Judiciário pretende implantar a nova governança a partir da Resolução 221/2016 do CNJ.

Palavras-chave: Brasil; Reforma Constitucional; Sistema Judiciário; Inovação; Governança colaborativa; Resolução 221/2016 CNJ.

Abstract: This theoretical essay deals with studies on constitutional reform that allowed the implementation of collaborative governance in the Brazilian judiciary system, where the hierarchy gives way to “colaborarquia”. The main problem discusses how the Brazilian judicial system will apply collaborative governance by enforcing, in totum, the principles contained in article 37 of the Federal Constitution. The goals are to know about solid governance elements, beyond researching an organizational model applicable to the judiciary. The methodology was bibliographical and exploratory. It was found ways of how the judiciary intends to implement the new governance based on Resolution 221/2016 of the CNJ.

Keywords: Brazil; Constitution Reform; Judiciary; Innovation; Collaborative governance; Resolution 221/2016 CNJ.

INTRODUÇÃO

O presente ensaio teórico justifica-se como um movimento para entender-se a marcha inovadora experimentada pelo sistema judiciário brasileiro, especialmente no que concerne à governança colaborativa. Sendo que, como define Martins (2016, p. 19), a governança colaborativa “é a governança em rede, multi e pluri-institucional para coprodução de políticas e serviços públicos”, perfeitamente aplicável ao sistema judiciário brasileiro, na medida em que existem condições legais e orgânicas para sua inserção, como será visto no decorrer do texto.

Sendo que as melhorias da gestão da coisa pública foram possíveis a partir da reforma constitucional brasileira advinda da Emenda 19/1998, pois o Estado pós-moderno também responde às pressões advindas dos movimentos competitivos existente em todos os setores econômicos, a exigir respostas eficientes, rápidas, inovadoras e transparentes. Entretanto, as organizações que disponibilizam serviços de competência do Estado, como é o caso do sistema judiciário, não se preocupam com respostas competitivas, mas com soluções que tragam maior eficácia operacional, isto é, de menor custo e maior produtividade simultâneas (PORTER, 2008). Desta forma, estarão garantindo a imperativa eficiência dos serviços estatais, em resposta às demandas sociais.

O contexto da evolução social hodierna, no entanto, mostra uma sofisticação rápida das sociedades, em todas as nações, mormente a partir da revolução digital. Esta nova situação exige do Estado soluções inovadoras e ao mesmo tempo sistêmicas, não apenas soluções localizadas, que proporcionem maior eficiência em suas estruturas e serviços. Para o tipo de sistema judicial adotado por vários países ocidentais, entre os quais o Brasil, a governança colaborativa, é uma forma inovadora de aumento da eficiência capilarizada do Estado, e se encaminha como a melhor forma de prover maior eficácia operacional e segurança à gestão de seus processos e atividades.

O tema central está ligado à governança colaborativa da gestão pública aplicada ao judiciário. Temas orbitantes à governança colaborativa, mas igualmente importantes, referem-se à administração pública do Estado, bem como observar sobre a eficiência na gestão por resultados que o sistema judiciário brasileiro implementou a partir da criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) como órgão gestor.

O problema que se propõe é discutir a forma que o sistema judiciário aplicará a governança colaborativa fazendo cumprir os princípios do art. 37 da Constituição Federal (Emenda Constitucional 19/1998), em que pese inexistir hodiernamente modelo desta nova gestão para ser utilizado no cotidiano do judiciário. Para tanto, definiu-se como objetivos analisar algumas das particularidades da administração pública diretamente implicadas pela governança colaborativa e, com base na teoria subsidiadora, apontar o mais coerente conceito para esta nova forma de governança, além de sugerir um modelo de gestão colaborativa que possa ser aplicado ao judiciário brasileiro.

Ainda sobre os objetivos, importa perquirir se a governança do sistema judiciário, mesmo com histórica predisposição à inovação, reúne as condições necessárias para implementar um sistema de gestão por resultados, observados mecanismos de controle e de eficiência, observada a implementação da collaborative governance.

A metodologia utilizada foi a exploratória de cunho bibliográfico. Este ensaio teórico está dividido, além do tópico introdutório, uma exploração teórica referente a inovação relacionada a gestão pública, os caminhos da gestão pública e seu reflexo no comando da atividade-meio do Poder Judiciário. Além destes temas, também se procurou perceber a evolução da gestão colaborativa do sistema judiciário (Resolução 221/2016), especialmente observada a missão do Planejamento Estratégico a ser materializado até 2020 (CNJ – Resolução 198/2014). Por fim, seguem as notas conclusivas e referências consultadas.

1 O SENTIDO DA INOVAÇÃO E A GESTÃO PÚBLICA

Para atender às demandas do mundo globalizado, altamente competitivo, com exigências e demandas de massa, as organizações necessitam ter um diferencial fincado na inovação para se manterem e conquistarem posições sólidas no mercado (GIBSON, et al., 2012). Esta necessidade não se dá apenas em organizações privadas, o próprio Estado tem se preocupado com a inovação, especialmente quanto à gestão de ativos, melhorias de processos (FILPO et al., 2016), implementação de novos métodos organizacionais, bem como a eficácia das funções estatais primitivas, observadas a eficiência e transparência (WOLOCHN, 2015), para fazer cumprir os ditames constitucionais aplicáveis à gestão pública brasileira, especialmente vista a partir da reforma inserida na Emenda 19/1998 que fez comando constitucional uma gestão de eficiência e resultado, reafirme-se.

Em Schumpeter (1961) dividiu-se o processo de inovação em três fases: a invenção (a ideia potencialmente aberta para a exploração comercial), a inovação propriamente dita (exploração comercial a gerar lucro) e a difusão (propagação de novos produtos e processos), sendo que o conhecimento desempenha um papel fundamental nos processos econômicos, pois só ele pode propulsionar a capacidade de inovação, a qual resulta em mudança tecnológica, e na criação de oportunidades para maiores investimentos na capacidade produtiva.

Outro instrumento para definir-se a inovação pode ser encontrado no Manual de Oslo, documento publicado pela OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), o qual objetiva orientar e padronizar conceitos, metodologias e a construção de indicadores de pesquisa sobre inovação. Em sua terceira edição, OECD (2005, p. 55) define inovação como a:

implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou significativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo método organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações externas.

Numa economia baseada no conhecimento, a inovação torna-se protagonista, criando aprendizagem organizacional que aumenta o potencial de haver soluções inovadoras. Para tanto utiliza de canais eficientes de informação, de transmissão de competências e acumulação de conhecimento dentro da organização (OECD, 2005).

A capacidade de inovação está atrelada a várias especificidades que a organização deve possuir para então combiná-las de maneira eficiente. Além do mercado, a inovação pode ocorrer no produto, no processo produtivo ou na própria organização. Orienta esforços para que as empresas e o próprio Estado, aprimorem instrumentos gerenciais, modelos de gestão e melhorem rendimentos e lucros (ANDERSON e TUSHMAN, 1990). A inovação depende de insights advindos de colaboradores internos ou externos a provocar melhorias como quando causa restauros no próprio modelo de negócio (RODRIGUES et al., 2010).

Para que a organização consiga promover uma inovação deve orientar esforços a fim de aprimorar modelos de gestão com a finalidade de aumentar faturamento e, por consequência, rendimentos e lucros (ANDERSON e TUSHMAN, 1990), refrise-se.

Os resultados da criatividade e da inovação confundem-se num processo único voltado ao empreendedorismo e ao alcance de metas focadas em estratégias de sobrevivência, de antecipação das necessidades de mercado, em pesquisa de novas tecnologias em produtos ou em processos. Por outrem, a criatividade pode ser vista como geradora de ideias e a inovação como valor econômico que a nova ideia pode gerar (PAROLIN, 2003; CUNHA, 2005).

Nas palavras de Tidd et al. (2008), a inovação pode agregar também valor social e trata do desenvolvimento de novos valores que mantêm ou aumentem a posição competitiva de uma empresa. Neste sentido, Hagel e Brown (2006) afirmam que inovação é também um processo social, podendo trazer melhorias para a governança, pois envolve uma rede de interessados: pessoas, empresas, comunidades e o próprio Estado.

A implementação da inovação além de gerar lucro conforme Barbieri e Alves (2003), também pode significar a captura de valor para fazer baixar custos, melhorar a produtividade ou mesmo promover a satisfação do usuário, neste último em particular encaixa-se a gestão pública dos bens e serviços oferecidos pelo Estado (KLUM; HOFFMANN, 2014): dentre tantos está a prestação jurisdicional levada a termo pelo Poder Judiciário – especialmente após as inovações gerenciais implantadas pelo Conselho Nacional de Justiça (SENA, 2014).

Sendo assim, inovar é palavra de ordem também para a gestão pública, mesmo que os poderes constitucionais prefiram ações inovadoras isoladas (CLEVE; FRANZONI, 2013) ao invés de um plano geral e confluente de gestão inovativa. Sendo que o fato de o Estado preferir por ações inovadores restou identificado por Cavalcante e Camões (2017) quando levantaram o perfil dos vencedores do Prêmio Federal de Inovação em Gestão Pública (havidos entre os anos de 2007 e 2014) promovido pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). A referida pesquisa indicou que as inovações predominantes foram para atender necessidades isoladas e, especialmente, baseadas em tecnologia da informação e/ou em estratégias de rede.

A gestão pública federal brasileira como será visto na sequência, desde a muito experimenta ações inovadoras de autogestão (CAVALCANTI e CARVALHO, 2017), como é o caso do órgão gestor do sistema judiciário que, na figura do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, vem se empenhando na implantação da governança colaborativa.

1.1 Caminhos da Gestão Pública e o Sistema Judiciário

A gestão pública no Brasil, desde a década de 1990, vivencia uma migração gradativa de paradigma, na medida em que busca afastar-se da administração tradicional e meramente burocrática-hierárquica do Estado para uma governança de resultados (MATIAS-PEREIRA, 2009; SECCHI, 2009), sem olvidar por óbvio, dos rigores inscritos no art. 37 da Constituição Federal.

Contudo, a mudança de postura quanto à gestão pública teve início no final de 1970 no Reino Unido com a ideias de Margaret Thatcher, inscrevendo novos contornos com chamada “nova gestão pública”, que buscou afastar o Estado da burocracia excessiva e focou na gestão de resultados, posição igualmente adotada por Ronald Reagan, nos Estados Unidos (MATIAS-PEREIRA, 2009). A partir de então multiplicou-se ao longo dos países anglo-saxônicos, atingiu países europeus chegando à América Latina, através do Chile, no início dos anos de 1990(MATIAS-PEREIRA, 2009).

Observados os ideais neoliberais reduzidores das atribuições estatais (SECCHI, 2009), ocorreu inevitável reflexo para a gestão pública, fazendo surgir uma segunda onda de mudanças. Tendo-se como intuito o surgimento de novos arranjos institucionais (redes e parcerias) e valores administrativos (envolvendo serviços públicos e políticas públicas), mesmo agora, mantendo-se o Estado, e não o mercado, como regulador/gerenciador político das referidas redes e parcerias. Desta sorte, a partir da primeira e da segunda onda de reformas surgiu uma nova governança, na qual cidadãos demandavam e ainda demandam por um Estado mais eficaz, transparente e responsável (BEVIR, 2010).

O termo governança, considerando a proposta liberal do Estado mínimo, fez nascer novas posturas na gestão da coisa pública. Significa dizer que “práticas gerenciais do setor privado têm importante influência no setor público” (RHODES, 1996, p. 654), pois o cidadão espera por um serviço público eficiente, comparado ao serviço privado de natureza competitiva. Nesta esteira, a “governança é o resultado da interação de formas sócio-políticas de governar” (RHODES, 1996, p. 658).

A governança colaborativa, na visão de Löffer (2001, p. 212), fez evoluir a gestão pública tradicional centrada em regras formais descomprometidas com a boa gestão, para outro patamar, passando a ter uma

nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes. (Destaque inexistente no original).

A governança colaborativa, mesmo tendo o conceito em constante refinamento, inserida no atual cenário da sociedade em rede (CASTELLS, 2000, 2010), quer significar a conjugação de interesses havidos entre instituições governamentais e indivíduos que, altamente conectados, percebem padrões de conexão capazes de fazer nascer uma nova forma de participação, de interdependência e de compromisso com os resultados.

Lembrando que a sociedade conectada em rede, marcada pela rapidez da informação e afinidade com a inovação (BENKLER, 2006), é caracterizada pela justaposição de fluxos de necessidades e interesses, além da capacidade de se comunicar de forma autônoma (livre de controles – estado, empresa, religião) podendo oferecer mudanças do status quo (CASTELLS, 2012, 2013).

Assim, torna-se coerente o conceito de governança colaborativa como um processo de otimização de gestão a indicar comando e controle, conexões e interações, inseridas em um pensamento sistêmico, no qual atores públicos e privados trabalham coletivamente no estabelecimento de regras e metas para melhor coordenar, regular e dirigir a coisa pública.

Para Ansell e Gash (2012, p. 544-548) o Estado, na prática da governança colaborativa, toma postura diversa da gerencialista e passa a tecer um arranjo estruturado para a tomada de decisões coletivas (consensuais e deliberativas) com a finalidade de melhor gerenciar programas, ativos públicos e implementar políticas de interesse comum, entre outras possibilidades.

A governança colaborativa, quando aplicada à gestão pública deve produzir valor resultante dos serviços públicos, pois a rede de governança está voltada para o desempenho e para o resultado, onde a participação dos interessados, juntamente com a qualidade e capacidade institucional, contribui para a formação daquele produto final. O valor público é compreendido como resultado da própria cadeia de governança, tido como valor imaterial que emerge do reconhecimento positivo (satisfação e confiança) dos usuários para com os serviços e produtos oferecidos pelo Estado.

O processo de geração de valor público envolve Estado e sociedade, o desempenho resulta de esforços e resultados exitosos de todos os envolvidos. A qualidade e a capacidade institucional trabalham com a prontidão e competências. Ao passo que a colaboração se ocupa da coprodução, da cocriação, da liderança compartilhada que consegue unir a gestão tradicional com a participação dos interessados em uma ação conjunta de “colaborarquia”, isto é, “uma combinação equilibrada de meios e fins, esforços e resultados, requisitos e aspirações, racionalmente instrumental e subjetiva” (MARTINS e MARINI, 2014, p. 49).

A governança colaborativa pode ser aplicada em toda a cadeia hierárquica do poder estatal, de acordo com os estudos de Frey (2004, p. 126-127) tem-se os exemplos brasileiros do orçamento participativo de Porto Alegre (1989) e o câmbio verde de Curitiba (1992). Bem como a criação das zonas especiais de interesse social que, depois das experiências do Recife e Santos, fazem parte do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001). No mesmo plano, o estudo do pesquisador lisboeta Crespo (2015, p. 7-19), que ao reconhecer a crescente desconexão entre o cidadão e o Estado, percebe que a governança urbana de zonas metropolitanas tende a ter características de interdependência entre atores sociais, indivíduos e instituições.

A partir de um estudo meta-analítico, os pesquisadores americanos Ansell e Gash (2012, p. 548-561), após atualizarem dados da literatura, considerando a governança estatal colaborativa, estudaram casos advindos de diversos setores públicos e, a partir do cruzamento de dados, apresentaram um modelo de governança colaborativa que envolve quatro variáveis: a) condições de partida, b) desenho institucional, c) liderança, e d) o processo colaborativo. A partir destas variáveis o interessado será estimulado a participar da construção de valores e apontará alternativas para a solução de problemas. Após a análise das alternativas optará, em conjunto com o grupo, pelas melhores formas de solução dos problemas e se comprometerá com os resultados a serem alcançados, que, sinteticamente, representa a essência da governança colaborativa.

O modelo colaborativo, na visão dos criadores, pode ser reproduzido em todas as instâncias e contextos da governança pública, inclusive no sistema judiciário, por consequência. Dentre as variáveis estudadas estão as condições de partida que facilitarão, sobremaneira, o implemento do próprio modelo, uma vez que eventuais assimetrias de empoderamento ou predisposição para o conflito, serão reparados pela atuação da liderança. O desenho institucional trata das regras básicas atinentes à colaboração e a apresentação do procedimento. A liderança, por sua vez, aponta para as formas de atuação e a condução das negociações. Por fim, o processo colaborativo encarrega-se de circunscrever as etapas para a construção do consenso: edificação da confiança e comprometimento advindo da postura colaborativa. Este modelo de governança busca equilibrar a interação entre Estado, mercado e sociedade civil, numa perspectiva mais abrangente de governo como um todo – whole of government (CHRISTENSEN, 2011).

A governança colaborativa utiliza-se da gestão “colaborárquica”, das participações múltiplas (AGRANOFF, 2007), adicionada à eficiência, interdependência, controle, confiança, tendente à coprodução de serviços públicos, além de fomentar a cooperação, o diálogo, a responsabilidade difusa pública e integral (AGUILAR, 2006, 2011). É possível pressupor que a relação entre atores com diferentes características de gestão, possa ser marcada por naturais consensos, dissensos e conflitos (RONCONI, 2008). Porém, é provável a sobreposição de todos os obstáculos a partir de uma eficiente implementação do modelo.

1.2 Poder Judiciário e a Nova Governança

O Estado brasileiro fez a opção pelo Presidencialismo, e por esta razão o art. 2º da Constituição Federal indica que o Legislativo, Executivo e o Judiciário são poderes harmônicos e independentes entre si (MENDES, 2013), sendo a teoria clássica da separação dos poderes essencial para limitar o poder político, posto que a gestão da coisa pública requer, conforme (JUSTEN FILHO, 2016): competência profissional, proteção e ampliação dos direitos fundamentais e a preservação da democracia.

A sistematização das atividades orgânicas do poder estatal demonstra que o Legislativo, Executivo e o Judiciário realizam, além das atividades-fim delimitadas constitucionalmente, outras atividades-meio, com a mesma autonomia financeira e administrativa.

A função administrativa e a boa gestão do poder estatal possuem natureza complexa e se revelam em uma diversidade de atividades distintas (JUSTEN FILHO, 2016), porém, necessitam ser realizadas com zelo e eficiência. A boa administração pública foi alçada a direito fundamental, segundo o art. 41 da Declaração dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Determina esse artigo que os gestores têm o dever de cumprir os princípios norteadores da administração pública (SARLET, 2007; LANZA, 2010; MENDES, 2010). Para Freitas (2007, p. 20), é possível conceituar como um: “direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e a plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas”.

O Poder Judiciário brasileiro reconhece, como fazem os países da zona do Euro, a aplicação do direito fundamental à boa governança, como ocorreu em 2007 com julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF), que reconheceu ser dever do Estado o fornecimento de medicamentos, tendo em vista que o direito à saúde não pode ser sublimado por má gestão dos recursos públicos (Agravo Regimental em Recurso Especial 888325/RS).

De fato, o Poder Judiciário, diferentemente do Legislativo e Executivo, é considerado poder técnico e não político, integrante do núcleo estratégico do Estado, sendo que o ingresso na carreira desse poder, seguindo-se a imposição constitucional (arts. 37 e 94) dar-se-á, em regra geral, por meio de concurso público tanto para atividade-fim (julgamento) quanto para atividades-meio (administrativas). Assim, o referido poder detém autorização constitucional para exercer função distinta da concedida pela teoria da separação dos poderes, com objetivo de administrar, observado o interesse público (MELLO, 2010), sua estrutura financeira e organizacional perseguindo, através de posturas inovadoras, uma gestão eficiente e de resultados.

Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, o Poder Judiciário que tem por mister a distribuição da justiça, desincumbe-se de suas funções estatais por meio de uma estrutura física e gerencial com 15.773 unidades judiciárias de primeiro grau, 3.039 zonas eleitorais, 13 auditorias militares estaduais e 19 auditorias militares da União. No todo, o Poder Judiciário é composto pelos seguintes tribunais: Supremo Tribunal Federal (STF), Superior Tribunal de Justiça (STJ), Superior Tribunal Militar (STM), Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Tribunal Superior do Trabalho (TST), Tribunais de Justiça dos Estados-membro, Tribunais Regionais Eleitorais; Tribunais Regionais do Trabalho, Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça Militares.

Conforme apontado, a gestão de todo o sistema judiciário brasileiro é levada a termo pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ que, segundo os últimos dados, o orçamento incluiu despesas de R$ 79,2 bilhões (Justiça em Números, 2016, p. 33). Como não possui natureza legislativa, nem mesmo pode realizar as funções típicas do Poder Judiciário, comunica-se através de resoluções, recomendações, congressos e cursos (MORAES, 2015; TAVARES, 2015).

O CNJ foi criado a partir da reforma de 2004 e inserido no texto constitucional do art. 103-B, com início de atuação em julho de 2005. É composto por 15 conselheiros representantes dos tribunais, Ministério Público, Ordem dos Advogados do Brasil e sociedade. Este órgão tem como função, além do controle administrativo e financeiro, a criação de metas anuais, confecção do planejamento estratégico, formação e reciclagem dos servidores, pesquisas e relatórios de desempenho e prestação de contas quanto ao uso dos recursos públicos alocados no sistema judiciário (BOCHENEK, 2015).

A governança judicial, como dito, funciona sob aporte de princípios e regras constitucionais, leis, normas gerais, recursos, capacidades, práticas e métodos de gestão utilizados para o planejamento, acompanhamento e controle das atividades encarregadas da prestação de serviços judiciais, seguindo comando constitucional. Todas estas tarefas administrativas são materializadas pelo CNJ.

Com o acréscimo da necessidade de transparência, também restou o aumento de controle, relativamente a atividade-meio e atividade-fim do sistema judiciário. Evidenciou-se, então, um reforço da governança voltada para resultados, fato percebido a partir de 2005, quando o CNJ iniciou a divulgação dos relatórios da Justiça em Números. Esses relatórios mostram indicadores que, entre outros dados, expõem números relativos a despesas e receitas, estrutura orgânica do judiciário, comparação de produtividade e eficiência entre tribunais através da ferramenta IPC-Jus (Data Envelopment Analysis), medidores do tempo de duração do processo e informações pertinentes quanto a realização/fechamento de acordos judiciais (OLIVEIRA, et al., 2016). Neste contexto, é imprescindível, para o levantamento dos referidos índices e valores a existência de uma cultura inovadora e parcimoniosa, para manter-se firmes os princípios constitucionais da transparência e da eficiência da administração pública.

Voltado para a inovação em sua gestão, o CNJ implementou em 2009, com inspiração na Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice (CEPEJ), o planejamento estratégico do sistema judiciário brasileiro contendo objetivos e metas a serem cumpridos por todos os tribunais, visando atingir a homogeneidade gerencial e o cumprimento de metas referente a produtividade e transparência.

Em 2013 o CNJ instituiu a rede de governança colaborativa – Portaria 138/2013. A referida portaria introduziu comitês e subcomitês em todos os tribunais para que estudassem um novo alinhamento para o plano estratégico, bem como a proposição de diretrizes a fim de implementar a nova forma de gestão. Resultou das discussões a incorporação no Planejamento e Gestão Estratégica 2015-2020 (CNJ – Resolução 198/2014) o objetivo basilar de formar cenário garantidor de uma justiça acessível para todos e a fortificação da governança judiciária colaborativa, democrática, participativa, responsável e flexível.

Assim, por meio da Resolução 221/2016, o CNJ delimitou os princípios e a forma para materializar a governança colaborativa. Facultou a participação dialogada de todos os servidores do sistema judiciário, condicionada a uma governança em rede, na qual mesas de diálogo, consultas, grupos de trabalho, fóruns, ouvidorias e audiências públicas poderão proporcionar comprometimento e responsabilização coletiva da nova forma de governança.

Destaque-se que o sistema judicial brasileiro, como visto, reúne condições materiais e detém sustentação legal para implementar instrumento gerencial democrático de controle e verificação de eficiência para o serviço público que oferece. Sendo que o melhor instrumento, segundo as bases teóricas que sustentam a gestão da coisa pública pós-moderna, está no sistema de governança colaborativa. Contudo, tendo em mira que o CNJ não indicou a forma de aplicar a nova governança, importa indagar se o modelo Ansell e Gash (2012, p. 548-561) pode ser aplicado (no todo ou em parte) para a gestão colaborativa inserida no Planejamento Estratégico – CNJ – Resolução 198/2014. Numa primeira abordagem, as variáveis apresentadas pelos autores americanos, parecem responder positivamente como elementos de um modelo ou procedimento de viabilização quanto a participação dos servidores na confecção de metas a serem cumpridas pelos tribunais, podendo também fazer parte das metas a serem cumpridas por todo o sistema judiciário, segundo determinações do CNJ.

O escasso material teórico, mesmo diante da preocupação com forma de gestão da coisa pública, é visível no levantamento do estado da arte em inovações e desempenho da administração judiciária realizada por Sousa e Guimarães (2014, p. 321-343), no período entre 1975 e 2013, em base de dados nacionais e estrangeiras foram recuperados 78 artigos, dos quais 57 (73%) referem-se ao desempenho e 21 (27%) à inovação, dos quais apenas 12 são brasileiros. Em relação ao estado da arte referente a governança judicial, em Akutsu e Guimarães (2012), com as mesmas dimensões da busca anterior, no lapso temporal de 2005 a 2011, emergiram da pesquisa 23 artigos dos quais apenas 04 títulos eram brasileiros.

Similar e pífio resultado encontrou-se na bibliometria realizada por Rover (2015), que ao pesquisar a base de dados Scielo, considerando no intervalo de 2011 a 2015 e consideradas as publicações apenas em língua portuguesa, encontrou tão somente 5 artigos referentes à governança judicial. No Brasil, infelizmente, o estudo da história da administração pública, especialmente entre 1808 a 1980, apresenta-se descontinuada (COSTA e COSTA, 2016) trazendo prejuízo para o bom entendimento sobre a postura do Estado e a gestão dos bens e serviços públicos.

Em que pese a escassez da produção científica, especialmente atinente à governança pública, os pesquisadores Akutsu e Guimarães (2015) apresentam um modelo-teórico metodológico com suporte na teoria da agência e no custo de transação (WILLIAMSON, 1996), com intuito de auxiliar na produção acadêmica brasileira.

Desta sorte, novos estudos, novas investigações científicas, especialmente com relação à gestão pública e a governança colaborativa do sistema judiciário é medida que se impõe, entre outros motivos, para averiguar se o modelo proposto por Ansell e Gash (2012) possui viabilidade para o sistema judiciário brasileiro.

2 NOTAS CONCLUSIVAS E ENCAMINHAMENTOS FUTUROS

A presente exploração teórica representa um esforço para uma maior compreensão da cultura da inovação implantada no sistema judicial brasileiro, em particular, quanto ao modus operandi da governança colaborativa (Resolução 221/2016) inserida no Planejamento Estratégico (CNJ – Resolução 198/2014).

Inicialmente, procurou-se destacar o papel da inovação (definida segundo OCDE) que é alimentada através da cultura organizacional e insights advindos de sujeitos ligados direta ou indiretamente às organizações, que podem melhorar procedimentos capazes de gerar ou capturar valor na geração de melhores resultados ou fazer progredir o próprio modelo de negócio (RODRIGUES et al., 2010).

A análise da literatura encontrada permitiu identificar os avanços contidos na gestão pública, na medida em que vem ocorrendo uma migração do paradigma hierárquico-burocrático para uma governança de resultados, sem deixar de cumprir os ditames contidos no art. 37 da Constituição Federal. A atenção dispensada à conceituação da gestão pública (LÖFFER, 2001; CASTELLS, 2010) contribuiu para a indelével importância do valor público como resultado do reconhecimento atribuído para uma responsável, transparente e eficiente administração dos interesses públicos (MARTINS e MARINI, 2014).

Noutro aspecto, o modelo de governança colaborativa (ANSELL e GASH, 2012) indica um caminho para que uma participação colaborativa possa ser exitosa, responsável e inclusiva, fazendo do colaborador um coautor de atos e corresponsável pelos destinos do Estado.

Em sequência, a constatação de que o sistema judiciário, a partir da sua independência como alicerce garantidor do equilíbrio das forças estatais, além de oferecer como atividade-fim, a solução para conflitos humanos, exerce com indelével importância quanto a atividade de gestão (atividade-meio), realizando e reconhecendo a boa administração como um direito fundamental (FREITAS, 2007; BANDEIRA DE MELLO, 2010).

O CNJ ao materializar a governança colaborativa (gestão bottom-up) do sistema judiciário busca, além do controle administrativo e financeiro, o compromisso conjunto pela eficiência/resultado, a criação de metas anuais, confecção do planejamento estratégico, formação e reciclagem dos servidores, pesquisas e relatórios de desempenho e prestação de contas quanto ao uso dos recursos (BOCHENEK, 2015). A governança colaborativa do sistema judicial brasileiro está contemplada no Planejamento Estratégico (CNJ – 2015-2020) tendo a missão de implementar a participação democrática dos envolvidos, para o fim de melhorar a própria gestão da coisa pública judicial.

Outro ponto consiste na constatação de algumas lacunas metodológicas e teóricas na literatura referente a gestão pública, inovação e governança colaborativa (AKUTSU e GUIMARÃES, 2012, 2015; ROVER, 2015; COSTA e COSTA, 2016), fato motivador para novas e aprofundadas pesquisas.

Para futuras incursões e estudos importa investigar também as experiências europeias contidas nos Conselhos Superiores da Magistratura, órgão com funções similares ao CNJ, como é o caso do CEPEJ – Concil of Europe. Além disso, entende-se como relevante a realização de uma bibliometria sobre a governança colaborativa no judiciário; a condução de uma pesquisa de cunho empírico indagando se o modelo de Ansell e Gash (2012) pode ser aplicado, total ou parcialmente, na governança do sistema judicial brasileiro. Por fim, acompanhar por meio de um estudo longitudinal o CNJ até 2020 para constatar quais das atividades e posturas foram, realmente, concretizadas para com a governança colaborativa.

Com este ensaio teórico espera-se ter contribuído com um passo para a maior integração desses distintos e convergentes campos de pesquisa. Consideradas as ações colocadas em prática, mesmo diante da restrita teoria existente, mostra-se relevantes os avanços ultimados para que o sistema judiciário brasileiro trilhe o caminho de uma efetiva gestão colaborativa, isto para o bem do interesse público.

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