Derecho y Sostenibilidad Soberanía del Agua: Gobernanza y Participación Ciudadana

LAW AND SUSTAINABILITY – WATER SOVEREIGNTY: GOVERNANCE AND CITIZEN PARTICIPATION[1]

Maria de Jesus Rodrigues Araujo Heilmann[2]

Resumen: En este estudio se va a tratar del tema de la gobernanza del agua como punto clave de la soberanía en la gestión sostenible de los recursos hídricos integrados, matizando unos aspectos del sistema jurídico europeo y brasileño respeto a participación e información. En otro aspecto, se centra en la perspectiva administrativa y medio ambiental, abordando más específicamente el tema del derecho de agua, ante los problemas más comunes afrontados en dos aspectos lo económico-ambiental y de cuestiones administrativas (función de policía y de servicio público). Por último, se destaca los retos de la gobernanza del agua en dos tendencias relevantes: el derecho fundamental del acceso al agua para todos, y sobre el valor económico del agua.

Palabras-claves: Soberanía. Agua. Gobernanza. Participación. Derecho Administrativo. Brasil. Unión Europea.

Abstract: In this study, the theme that will be discussed is the “water governance” related to as an object of the principle of sovereignty applied in the sustainable and integrated management of hydric resources. Some aspects of both European and Brazilian juridical systems are highlighted, as to the social participation and information mechanisms. In other aspect, the water issue is brought up, in the perspective of Administrative and Environmental Law, being analyzed, on one hand, the confrontment of economic and environmental problems, and, on the other hand, administrative issues, specifically, the police functions and the public service. In the end, are highlighted the challenges of water governance in two current trends around the fundamental right to the access to everybody and about water’s economic value.

Keywords: Sovereignty. Water governance. Participation. Administrative Law. Brazil. Unión European.

1 INTRODUCCIÓN

La gobernanza del agua implicó un cambio de paradigma, en los últimos decenios del siglo pasado, en la tarea de agregar cada vez más las políticas globales replanteando una ‘nueva ordenanza del agua’ integrada en el territorio y volcada a la gestión local. Por lo tanto, significa redefinir las funciones subsidiarias del Estado y de las colectividades locales en la gestión de los recursos hídricos, una cuestión antigua y exigida por los defensores del liberalismo, a principios del siglo XX al tema de los servicios público, y en particular, del dominio del agua, –que fue entregue al mercado–, mediante las concesiones de explotación de los servicios de agua a las empresas o grupo privado.

Sin embargo, se pasó a plantear una creciente participación de los usuarios en la gestión de los recursos hídricos. De otro lado, se señala las nuevas aportaciones de las teorías económicas fundadas en el principio de la valoración económica del agua[3] como un “bien especial de mercado”[4], – además de ser un patrimonio común y un bien público bajo la perspectiva jurídica–. El agua es un bien sustancial y tiene un valor económico que corresponde a los costes del suministro, saneamiento, del tratamiento etc.

Así, utilizándose el concepto actual de gobernanza “se refiere a un proceso de coordinación de actores, grupos sociales, que no son todos del Estado, ni sólo público, para lograr metas, discutidas y definidas colectivamente en ambientes fragmentados e inciertos”[5], que sirve a orientar las reflexiones que se siguen.

2 GOBERNANZA DEL AGUA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Es cierto que, a partir de los años ochenta del siglo XX, en algunos países europeos las decisiones meramente políticas adoptadas durante largos años, ya no eran más suficientes ante las continuas reivindicaciones de la sociedad civil por un modelo de gestión del agua que privilegiase la amplia participación de los usuarios. Se planteaba entonces, un modelo más democrático confiado a los intereses de las colectividades territoriales locales.

De igual modo, a partir de los noventa, tales exigencias se pusieron de manifiesto en Brasil a partir de la Ley 9433/97, de 08 de octubre, en aras de implementarse las disposiciones constitucionales del artículo 21, apartado XIX de la Carta Política, sumados a las nuevas estrategias del Programa Internacional Agenda 21.

Por tanto, el punto clave en tema del derecho de agua era se delimitar dónde poner la soberanía de la gestión del agua entre centralización y descentralización[6] ante la “nueva cultura del agua”, entendida esta como siendo una nueva gobernabilidad basada en principios éticos de sostenibilidad, equidad y democracia participativa[7].

Así, en el continente europeo, la tendencia de la descentralización de la gestión del agua se demarcó en los decenios siguientes reforzando el poder de las autonomías de comunidades. Paulatinamente, se fue señalando la relevancia de la descentralización, ejecución, ordenación territorial de la gestión hídrica, de uso del suelo y saneamiento básico consonante nuevos textos de leyes de agua aprobadas en Francia[8], Suecia[9], Italia[10], España[11] etc.

Además, ante la expedición de la Directiva marco del agua 2000/60/CE (adelante DMA) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, nuevos criterios de aplicación de medidas sobre la protección general del medio ambiente y que afecten a la gestión cuantitativa de los recursos hídricos pusieron de relieve el objetivo de aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, _ a tenor de los artículos 174, apartados 1 y 2 y 175, apartados 1 y 2 del Tratado[12].

Asimismo, consonante el artículo 95 apartado 2 del Tratado[13], las exigencias de adoptar la organización de los servicios públicos del derecho nacional enmarcan la gestión del agua con los objetivos generales propuestos en la Directiva, que, se basará en un nivel de protección elevado, y teniendo en cuenta la armonización de los ordenamientos.

De relieve, los servicios de suministro del agua y saneamiento establecidos en el derecho nacional siguen un cierto margen de libertad en la coordinación de los Estados-miembros, de acuerdo con las competencias descentralizadas por cada Estado en ámbito interno, de modo a determinar la composición y organización interna de sus servicios, y, con toda autonomía a implementar reformas administrativas que entendieren convenientes, –incluso con libertad de disponer sobre el reglamento del régimen jurídico–[14]. No obstante, dicha competencia no puede contrariar las normas del Tratado o que afecten los límites del interés de la Unión, en conformidad con el artículo 86[15].

De otra banda, en Brasil, desde los noventa, a partir de la Ley Federal 9433/97 se pasó a definir la unidad de cuenca hidrográfica (“bacía hidrográfica”), en el contexto territorial nacional, como elemento clave para “implementación de la política nacional de recursos hídricos y de actuación del sistema nacional de gestión de los recursos hídricos” (artículo 1º, apartado V) [16]. También, la ley explicitó como directriz general de la política nacional de los recursos hídricos la integración entre las unidades territoriales de cuencas hidrográficas con los otros sistemas de estuarios de aguas y zonas de costeras (Art. 3, VI)[17].

En nivel local, se señala la creciente descentralización de la gestión de los municipios, dando mayor autonomía a estes entes en regular, organizar y ejecutar los servicios de interés de las colectividades locales, un período marcado por la creación de nuevos municipios en varios Estados brasileños.

Se dice que la gobernanza del agua resulta de un “consenso entre partes” que introduce un conjunto de procedimientos controlados por los organismos de cuencas encargados de la demarcación hidrográfica[18] (Confederaciones hidrográficas[19]) o de Comités de planificación hidrológica[20] (incluso por las comisiones locales del agua, comités de contratos de ríos, consorcios municipales de gestión del agua etc., _términos éstos que cambian de legislación de un país a otro), que interviene en la toma de decisiones para la adaptación de orientaciones, de medidas, y técnicas de gestión de los recursos hídricos[21].

En suma, los actores que toman parte del proceso de la gobernanza del agua, se caracterizan en tres vertientes o agrupaciones, según la naturaleza jurídica: i) colectividades territoriales y los grupos integrantes; ii) el Estado y las agencias de control y regulación del agua, los establecimientos públicos de competencia nacional, regional (o autonómica) y local; iii) las empresas privadas delegatarias de los servicios del agua, los agrupamientos de usuarios o sus representantes.

En otro matiz, la gobernanza del agua también presenta tres rasgos importantes: i) las funciones de regulación y control por parte del Estado y de las agencias reguladoras; ii) las funciones de participación de las asociaciones de usuarios y, iii) la cooperación con gestión compartida entre dos Estados o más relativa a las aguas de ríos internacionales[22].

Y, por último, relativo a la participación de la sociedad, se distingue dos formas: i) los usuarios reunidos en asociaciones, cuando se trata de una participación directa de la sociedad civil; y, ii) la participación a través de los organismos públicos u organizaciones civiles de interés público[23].

Por tanto, el nuevo derecho de agua desarrolló un cambio en la ‘gobernanza del agua’ con la coparticipación de entes privados y de la sociedad civil en las decisiones de gestión de los recursos y medios acuáticos[24], se estableciendo un nuevo estándar mesclado con prácticas institucionales antiguas.

Además, consonante destacó la doctrina francesa[25], sería posible reunir un conjunto de órganos estatales (agencias o autoridades reguladoras del sector de agua, organismos o comités de cuencas hidrográficas), con los representantes de los gobiernos locales, de las colectividades, de las comisiones técnicas de expertos (en infraestructuras hídricas, miembros de inspectorías y auditorías de gestión financiera de los costes, juristas etc.), los representantes del mercado y los profesionales, todos encargados de la gestión económica de los recursos en determinado territorio.

Al fin y al cabo, la gobernanza del agua es, por tanto, uno de los mecanismos para mejor alcanzar la calidad de las aguas, al lado de la educación/concienciación y de la recogida y seguimiento de datos. Según reafirmado por la Agencia Nacional del Agua en Brasil, la gobernanza del agua ante todo es un sistema en que se define “quien recibe y cual agua, cuándo y cómo”, por eso incluye, la incardinación de acuerdos internacionales con la regulación nacional, en se emprender políticas con la participación de las instituciones asociadas, además de la participación ciudadana y del sector privado[26].

2.1 Participación e información en la Directiva marco del agua de la Unión Europea

Relativo a la participación e información la DMA 2000/60/CE, trató en el artículo 14, declarando los medios documentales puestos a disposición del público para ese fin, lo que tiene presente implícitamente la nueva forma de gobernanza del agua.

Por tanto, los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la Directiva, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca. Además, éstos velarán para que se publiquen y se pongan a disposición del público, incluidos los usuarios, los datos con informaciones y documentos respeto cada demarcación hidrográfica, a fin de recabar sus peticiones, en los siguientes aspectos:

i) el calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración del plan, con inclusión de una declaración de las medidas de consulta que habrán de ser adoptadas, al menos tres años antes del inicio del período a que se refiera el plan;

ii) un esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la cuenca hidrográfica en materia de gestión de aguas, al menos dos años antes del inicio del período a que se refiera el plan;

iii) presentar ejemplares del proyecto de plan hidrológico de cuenca, al menos un año antes del inicio del período a que se refiera el plan; y

iv) ante previa solicitud, se permitirá el acceso a los documentos y a la información de referencia utilizados para elaborar el plan hidrológico de cuenca.

Por ello, la función de los Estados-miembros en la gobernanza del agua será fomentar la participación de los diferentes grupos sociales en las decisiones administrativas en torno de las políticas del agua, planificando la consulta pública en tres etapas desde la elaboración, revisión y actualización del plan de gestión.

De ahí, concluir que estas etapas resultarán en el despliegue de cuatro componentes, a saber: 1) facilitar las informaciones y documentos al conocimiento público relacionados con los proyectos de gestión; 2) organizar las respuestas a las y propuestas; 3) organizar las consultas de acuerdo con el calendario fijado con anterioridad del plan de acciones; y 4) reforzar las informaciones en torno de los riesgos de la gestión del agua con el fin de permitir la máxima participación de todos los actores en el proceso participativo[27].

2.2 Participación e información en la Ley brasileña de política nacional de recursos hídricos

En el sistema jurídico brasileño los fundamentos de la gestión de los recursos hídricos deben llevar en cuenta la participación tripartita del Poder público, de los usuarios y de las comunidades conforme establecido en la ley nº 9.433/1997, de 08 de enero[28] antes referida.

Asimismo, el legislador brasileño ha previsto entre los principios básicos de la función de la información el de garantizar el acceso a las informaciones a toda la sociedad[29], cuya participación será llevada a efecto a través de las organizaciones civiles, legalmente constituidas, con finalidad de actuación en tema de recursos hídricos, consonante prescribe, respectivamente, las normas específicas de los artículos 47 (delimitó cuales son las organizaciones civiles[30]) y 48 de la Ley.

Se recuerda aquí que, el ordenamiento jurídico de Brasil, fue paulatinamente modificado por los cambios advenidos de una política global de integración de gestión de cuencas hidrográficas, llevada a cabo desde 1994 por el Organismo Internacional de Gestión de Cuencas (INBO)[31] y las Naciones Unidas (a partir de la Conferencia de Rio-92, con el ‘Programa 21’). Este nuevo paradigma para una gestión integrada, demandaría por tanto la implantación de un sistema nacional unificado para la política de los recursos hídricos, de control de protección de los recursos naturales y registro de las informaciones en ámbito nacional, adaptados a nuevos estándares y medidas de explotación y distribución del agua.

No obstante, importa señalar que el Estado de São Paulo anteriormente a CF de 1988, ya tenía una iniciativa de ordenación jurídica con gestión regionalizada, respecto a planificaciones de cuencas hidrográficas, cómo instrumento de política de agua,

Por fin, de modo general, el marco regulatorio de la política del agua prevé la participación efectiva de los organismos sociales y la transparencia de la información a los usuarios, y será organizado por un sistema unificado donde se enmarcan los retos la gobernanza del agua en los distintos ordenamientos jurídicos en torno de la gestión integrada de los recursos hídricos.

En algunos países la gestión integrada no es reciente, cómo se mencionó con anterioridad respecto a los ordenamientos normativos de España, Francia entre otros, pero la aproximación de este conjunto de acciones y medidas relacionadas con la mejor gestión de la calidad y cantidad del agua y de una fuerte protección de los recursos naturales, en particular, de los medios acuáticos son derivados del agravamiento de problemas y factores variados de entorno mundial relacionados al medio ambiente y la economía.

Por ello, pasemos a delimitar con más detalle esta relación de problemas entre la gestión de los recursos hídricos y los nuevos matices del derecho de agua en dos vertientes: a) problemas medioambientales y económicos relativos al derecho de agua; y b) problemas administrativos que se plantean en ámbito del derecho de agua. Pasaremos a un análisis en separado.

3 PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES Y ECONÓMICOS RELATIVOS AL DERECHO DE AGUA

Hasta los años 80, pocos estudios climatológicos eran capaces de determinar los impactos traídos por las alteraciones del clima en el planeta, a punto de se determinar en qué proporciones el cambio climático estaba afectando las condiciones no sólo del aire atmosférico, del ciclo hidrológico, del abastecimiento en las ciudades y en los aglomerados urbanos[32], pero también relacionándoles con la economía. Ante la falta de evidencias de los riesgos, estos impactos no eran llevados tan en serio, excepto cuando los primeros documentos[33] fueron tema de la agenda internacional[34].

De manera singular, en tema de recursos hídricos, tres problemas ambientales cruciales fueron matizados indicando que, a la causa del calentamiento global y de la creciente contaminación de las aguas dulces (superficiales o subterráneas) éstos interferirían en el abastecimiento, a se destacar los siguientes relacionados con: – i) la disponibilidad de las fuentes de agua dulce; – ii) la producción mundial de alimentos; y, – iii) los eventos climatológicos naturales causado por sequías e inundaciones más frecuentes[35].

Tales cuestiones, que afectan más específicamente, la disponibilidad de los recursos hídricos en el planeta, se centran en dos otros caracteres relativo al derecho de agua, que se refiere a “cantidad y la calidad de las aguas” sobre todo para el uso potable y acceso al recurso. Es cierto que estas tienen se sumado entre las preocupaciones más frecuentes y comunes en las cumbres internacionales entre Estados, aproximando gobiernos y sociedad a afrontar en sus respectivos territorios tales dificultades, en razón de mayor demanda de consumo del agua potable y menor oferta del recurso, lo que varía siempre de una región a otra.

Sin embargo, a la causa de tantos desequilibrios ecológicos en materia de los recursos hídricos son atribuidas las siguientes situaciones o dificultades más comunes:

i) las amenazas al buen estado de conservación de las cuencas hidrográficas;

ii) los procesos de creciente urbanización de regiones costeras;

iii) las demandas de los sectores más sensibles de la economía relacionados con el agua;

iv) las tensiones decurrentes de condiciones climatológicas de cada región influyendo en la economía local e interregional.

Dentro de esa complejidad, entre estos varios matices, seleccionamos tres de los problemas que son de mayor gravedad, porque afectan los retos de la regulación del agua.

Destacamos con mayor énfasis, los que se afrontan a nivel global, en la agenda de los foros y cumbres, tanto sea en un contexto macro de ámbito europeo o del continente latino-americano o de cualquier rincón del planeta, o más, particularizado, en el debate de la doctrina jurídica, como se esté refiriendo, p.ej., al derecho español o brasileño. Eso porque todo el derecho nacional de los países, ahora se ven afectados por las interconexiones en materia de derecho del medio ambiente. Señalamos, entonces, los problemas contemporáneos relacionados con el agua, sin con todo desmenúzalos:

a) primer, el hecho de que la distribución del agua es extremadamente desigual entre las poblaciones, aunque se esté tratando del entorno global o en nivel regional y local, con graves de acceso humano al agua como derecho fundamental;

b) segundo, la incesante contaminación de las aguas superficiales (ríos, lagos, canales) y aguas subterráneas (los acuíferos o capas freáticas) tiene llevado a un creciente desequilibrio de la calidad del agua como elemento vital, producido por vertidos de aguas residuales, industriales o domésticas, o de las aguas de riego, estas debido a la contaminación agrícola por el uso incorrecto de pesticidas variados, fertilizantes y abonos, etc. Ello, además de provocar grandes índices de mortandad infantil en zonas de bajo desenvolvimiento socio-económico, en otras, causan el ‘estrés hídrico’ en gran parte de zonas desarrolladas. En consecuencia, el uso del agua rebasa en volume el de la disponibilidad embalsada en reservorios (como se registra, en la ‘crisis hídrica’ que se afrontó reciente el Estado de Sao Paulo en Brasil). A la vez, la crisis hídrica refleja en la crisis de la gobernanza del agua[36].

c) tercero, se subraya los riesgos de escasez de agua que se intensificó debido al fenómeno global del cambio climático, en el que se agrega las situaciones más evidentes: la desertificación, la fusión de los glaciares, la disminución de los niveles freáticos de las aguas subterráneas y la elevación de las aguas saladas que amenazan las reservas de agua dulce en muchos lugares del mundo etc.

A la postre, estas preocupaciones fueron objeto del Programa 21 de las Naciones Unidas para el medio ambiente relacionado con la política del agua en ámbito mundial orientada por un conjunto de metas establecidas en el capítulo 18[37], apartado 18.5., a mencionar: a) Ordenación y aprovechamiento integrados de los recursos hídricos; b) Evaluación de los recursos hídricos; c) Protección de los recursos hídricos, la calidad del agua y los ecosistemas acuáticos; d) Abastecimiento de agua potable y saneamiento; e) El agua y el desarrollo urbano sostenible; f) El agua para la producción sostenible de alimentos y el desarrollo rural sostenibles; g) Repercusiones del cambio climático en los recursos hídricos.

Por último, pasemos a una apretada síntesis de los problemas económicos de la gestión del agua, tema que lo dividimos en cuatro ejes económicos principales[38], algunos ya fueron mencionados antes.

a) la cantidad del agua disponible para los consumidores y usuarios

A esta clase de problema se lleva en consideración los múltiples usos del agua en hogares, escuelas, rede de sanidad, establecimientos públicos o cualquier actividad económica: alimentación, abastecimiento de las ciudades, energía, transporte fluvial, actividad agrícola, industrial, turística etc.

Por tanto, la ‘cantidad’ disponible de los recursos hídricos y la suficiencia económica en cada territorio es factor de preocupación a considerar en ámbito global, tanto en lo que refiere a continente, país o estado que presente distintas condiciones climáticas territorialmente delimitadas, y a esta clase de problema, se suman el creciente aumento de la población, en algunas regiones, los procesos migratorios y los eventos climáticos de gran extensión (sequías excesivas o inundaciones).

En este matiz, se vuelve puntuar la ‘crisis hídrica’, la cual se suele caracterizar por sequías con gran déficit de agua potable a la población durante largo período, p.ej., en Brasil, el estado de São Paulo fue atingido desde 2013 y todavía no volvió a regularidad por completo debido a sequía meteorológica; asimismo, se pasó en Estados Unidos desde mediados de 2014[39], que fue atingido con la sequía prolongada en el estado de California y regiones del oeste norte-americano; o aún se añaden los antiguos problemas de sequías hidrológicas que están se expandiendo en ciertas regiones áridas en España y Brasil (nordeste semiárido).

b) la calidad del agua y problemas con la tarifación

En efecto, la calidad de los recursos hídricos está cada vez más amenazada por el aumento de los vertidos afectando las aguas subterráneas y superficiales, del suelo, reduciendo las condiciones de sanidad de las poblaciones por precariedad del saneamiento básico urbano, o de recurrencia de los efectos producidos por la contaminación de industrias, de actividades agrícolas con técnicas inadecuadas, etc.

Además, se suman las interferencias climatológicas a causa de las inundaciones llevando contaminantes a las aguas superficiales de abastecimiento potable. Ésta orden de problemas no es exclusivamente local, sino que, de alcance global, incluso la consecuencia de la mala gestión del saneamiento básico puede resultar perjudicial a la producción mundial de los alimentos. Se añade, por último, la mala calidad de las aguas marinas y las condiciones de vidas en medios acuáticos.

Ahora bien, no se prescinde, de valorar los costes de la prestación de los servicios de distribución del agua potable y del saneamiento, que se convierte en punto clave de ‘bien especial de mercado’[40] para replantear la recuperación de los costes por el precio del agua, consonante ha destacado el cuarto principio de la Carta de Dublín-92[41] respecto al agua tiene un valor económico y que es necesario reconocerla como bien económico.

c) la organización y financiación de la gestión del agua

Toda acción pública o por delegación a ente privado para la gestión de los servicios relacionados con el agua y oferta de condiciones del saneamiento, dependen de las inversiones en nuevas tecnológicas y de organización de las infraestructuras del agua, desde la captación en su origen en el medio físico hacia llevar a los consumidores finales.

De modo que, para accederse al agua y a recibir en condiciones de sanidad en universalidad del servicio, la grande preocupación entre bloques y países se centra en la cooperación entre gobiernos en la transferencia de tecnologías y de movilización de recursos financieros para costéalos (obras de infraestructuras, de trasvases, de embalse, de aprovechamiento de aguas residuales), con el intercambio de empresas privadas, de organismos y asociaciones de usuarios.

d) el reparto del recurso del agua en territorio y en la economía

Entre los cuatro sectores más sensibles de la economía relacionados con el agua están los sectores de alimentación, de la gestión de la ciudad y del abastecimiento a los usuarios para conservación de los espacios urbanos, el sector de energía, y el sector del transporte fluvial para la operatividad en buenas condiciones al desarrollo económico. La gestión del agua en la economía pone de manifiesto en escala nacional el reparto de las competencias de los recursos hídricos con la atención a los problemas más serios a afrontar para una gestión equilibrada entre ellos.

En resumen, los problemas del medio ambiente y económicos relacionados con el derecho de agua se centran hoy, en las políticas internacionales para la sostenibilidad global, y menos en un problema de regulación de base local de las ciudades y del entorno. Ese fenómeno se explica debido a las repercusiones con que se agravaron, y porque pasaron a ser dimensionados, incluso impulsados por los efectos producidos por el cambio climático[42].

4 PROBLEMAS ADMINISTRATIVOS QUE SE PLANTEAN EN ÁMBITO DEL DERECHO DE AGUA

En el Derecho Administrativo, específicamente la vertiente pública del agua se ha convertido en relevante reto para el desarrollo sostenible y del cumplimento de los fines de protección, coordinación, ejecución con eficiencia y buena administración de la gestión de los recursos hídricos en los países.

Eso porque, el agua considerado un bien colectivo a encargo del Estado, que pone de manifiesto el deber de protección y recuperación ante las múltiples funciones de los usos, sea para fines de abastecimiento del consumo de los hogares, industriales y del comercio, o de la agricultura, o como un medio de generación de energía.

Ahora, la participación e intervención social efectiva de la colectividad en las decisiones de la gestión del agua, resultan cada vez más en la colisión de variados intereses en la gestión integrada de los recursos hídricos (tanto sea en el derecho europeo o brasileño), ante determinarse: – quién detiene la soberanía en la toma de decisiones de la Autoridad del Agua, o si aún son los Estados que deben seguir con la centralidad de esa competencia–; interrogantes que denotan un gran desafío al Derecho Administrativo y al Derecho de Agua, en la práctica.

Así, en la perspectiva del Derecho Administrativo y del Medio Ambiente, por ej., dos perfiles relativos al derecho de agua en la vertiente pública, se pone en marcha por la Administración Pública debido a las políticas sectoriales, en considerar prima facie: i) el primer, trata de la función de policía; y ii) el segundo, sobre la función del servicio[43]. Subrayamos algunos de estos dos aspectos:

4.1 Función de policía

Se señala que, en el primer aspecto, la policía de seguridad en el interés de los usuarios y de preservar los medios acuáticos, tiene de relevante garantizar una estrategia de acciones al desarrollo sostenible de la ‘gestión de riesgos’[44], y, asimismo, el acceso humano a una buena calidad del agua desde su abastecimiento para consumo de hogares y otros usos privados, hacia las políticas de sanidad, navegación, pesca, ocio y turismo etc.

La función de policía relativo al derecho de agua tiene como matiz: los principios de unidad de la fuente y de la gestión equilibrada[45], con el objetivo de garantizar el agua como patrimonio común, la preservación de los ecosistemas acuáticos y de humedales, además de su restauración en cuanto a la calidad de las aguas, el desarrollo económico teniendo en cuenta la protección de la cantidad, el equilibrio de las especies (respecto a periodo de reproducción y de freza de las especies), la valorización y reparto de las fuentes del agua según las necesidades humanas.

De tal manera, con base en la función de policía de las aguas la legislación tiene establecido regulaciones jurídicas especificas a las distintas fuentes de agua subterráneas y superficiales, dominiales o privadas, según los fines y usos (agrícola, urbanismo, industrial etc.), y consonante la repartición de los costes.

Por tanto, la legislación del agua pone de manifiesto un conjunto de instrumentos de prohibición, medidas de prevención, control de gravamen, autorizaciones, preinscripciones, etc[46]., con vistas a prevenir el deterioro del estado de todas las masas de aguas superficiales y subterráneas.

Tradicionalmente, el poder de policía administrativa comprende la potestad general y otras potestades especiales en materia de regulación del agua, situación que pone de relieve en cada sistema legislativo específico aspectos de la regulación en términos de gestión del agua consonante las normas de prevención y de represión[47].

Evolutivamente, se resalta que el principio de “quien contamina paga” tomado en consideración como un mecanismo del poder de policía administrativa en los sectores específicos relacionados con los ciclos del agua[48] (servicios de agua destinados a usuarios para el consumo y saneamiento, servicio de suministro del agua a sector industrial, servicio de producción de energía hidroeléctrica, servicio del agua para el transporte fluvial etc.), no raro encuentra muchas dificultades de operatividad de control de fiscalidad de las condiciones de la polución en general, y de las contaminaciones derivadas de vertidos químicos y biológicos.

Asimismo, a través de los principios de “corrección en origen” y de “protección ambiental”, la administración pública tiene el poder para restringir y regular el uso del agua, y de mantener el buen estado de las aguas, con el fin de conservar en cantidad y calidad, incluso para atender las condiciones de la navegación.

Por fin, para llevar a cabo el poder de policía del agua los Estados deben comprometerse con los objetivos generales de garantizar la gestión equilibrada de los recursos hídricos y del acceso a todos con el fin de conciliar los diferentes usos posibles, y promover mejores condiciones de fiscalidad.

4.2 Función del servicio público

Los riesgos de contaminación de los acuíferos, ríos, humedales, aguas marinas y otros problemas mundiales del cambio climático interfirieron y aproximaron más los gobiernos en torno de la función del servicio público del agua con énfasis a una gestión de protección integrada disponible a los consumidores. Sin embargo, esa temática está distante de una margen de armonización entre los expertos.

En ese paso, también se resalta las exigencias de una doctrina del Derecho del Medio Ambiente que sostiene una fuerte preocupación por el equilibrio y seguridad hídrica del entorno global, visando al desarrollo sostenible de protección de los ecosistemas vitales, y pone en relieve las perspectivas de la gestión integrada del recurso hídrico para garantizar un derecho fundamental del acceso al agua para todos, concluyese que surge entonces un nuevo debate sobre esta doble y controvertida opinión de ideas respeto a variados los servicios relacionados con el agua..

Un creciente aumento de problemas del desarrollo económico regional y local, desbordan en los problemas administrativos de la prevención y control integrados a afrontar la contaminación por el uso indiscriminado del agua, además de una precaria o baja fiscalidad entorno de las actividades contaminantes producidas por empresas de grande porte, por los vertidos industriales o utilización incorrecta de pesticidas.

Se pone en evidencia aún, algunos de los factores que influyen directamente que, varían conforme la realidad de las políticas sectoriales de cada Estado, los cuales están relacionados con derroches derivados de múltiples usos indiscriminados por parte de los usuarios, a contribuir con agravamientos de la contaminación de aguas degradadas.

Asimismo, añadiese por parte de los gobiernos un déficit en las políticas de saneamiento básico y de residuos sólidos, pero también, se resaltan los derroches de los costos públicos con obras de infraestructuras de altos costos, debido a mala planificación en inversiones de infraestructuras de interés económico y del abastecimiento a la población.

Véase de un lado, los defensores de la teoría publicista tomándosele la organización territorial local como el ente de centralidad de la “función de policía y del servicio de acceso del agua a los consumidores”. Y, al revés, los defensores de una política medioambiental que propone el binomio “gestión integrada y protección de los recursos hídricos” como principal convergencia del derecho de agua en ámbito global.

Importante considerar de antemano donde surgirán tales posiciones, en tanto, no se detendrá ahora en una digresión, pero sólo matizar que esa temática, aunque esté distante de un margen de armonización es relevante puntualizar, por dos razones, que:

a) de un lado, la buena prestación de los servicios públicos de agua disponibles a los usuarios y de los costos económicos del abastecimiento[49] están a exigir la cooperación entre los entes públicos con la participación de las empresas en la ejecución de la política de los recursos hídricos, y de la sociedad en la toma de decisiones de interés en beneficio de las comunidades más afectadas, no obstante, en el deber de preservar los recursos a las generaciones futuras;

b) de otro, lo que refiere a la protección medio-ambiental con vistas al objetivo de conservar el buen estado de las aguas dulces, de las cuencas hidrográficas, se hace menester conciliar las actuaciones de la gestión integrada de los gobiernos buscando un equilibrio e incentivando las acciones por parte de las varias instancias local, regional e internacional[50] y de otros actores en red, antes referido en el apartado 2.

Ahora bien, si las exigencias de una doctrina jurídica del agua de entorno global, pone de relieve no sólo las perspectivas del derecho de agua como bien colectivo y su valor económico, pero también, el interés de garantizar el acceso al recurso como un derecho fundamental al alcance de todos, que tiene como punto de convergencia de este binomio, forzoso concluir que en el plan administrativo de la gestión integrada y de la protección de este recurso emana de toda la organización territorial local, según las funciones y decisiones a ser tomadas más próximas de los ciudadanos (principio de subsidiariedad); no obstante, será importante también considerar, las nuevas tendencias del derecho de agua y prácticas según cada realidad político-económica y social-ambiental.

De tal modo, se distingue dos tendencias más actuales del derecho de agua, en líneas generales, objeto de regulación en los programas internacionales: de un lado, – (i) el derecho fundamental del acceso al agua para todos, vertiente en que se cuestiona de modo singular (¿)cuales serán considerados los ‘derechos esenciales de los usos’ (?); y, del otro, (ii) la vertiente sobre el valor económico del agua considerado bien público y bien especial de mercado, en que se valoran los costos desde la extracción hacia al abastecimiento y distribución (el embalse, el depósito, el tratamiento y reúso para la distribución) de aguas superficiales o subterráneas.

Aquí se finaliza, concluyendo que los administrativos de la gestión y la protección de los recursos del agua, hoy en día, se vuelve a la cuestión clave inicialmente abordada en este estudio sobre los retos de la soberanía en el siglo XIX, por medio de un sistema dinámico y funcional, donde “Estado y derecho” son derivados de la realidad social abarcada por una idea de vincular la soberanía del agua a los retos de la gobernanza hídrica con mayor efectividad en participación ciudadana, por medio de los instrumentos de información y transparencia en la gestión, y bien así de control y fiscalidad de aplicación de los recursos.

CONSIDERACIONES FINALES

De antemano, en este estudio fue abordado sobre los retos de la gobernanza del agua para un cambio de acciones, procedimientos controlados y medidas que interviene en la toma de decisiones y de adaptación de orientaciones, de planes de investigación científica y técnicas de gestión de los recursos hídricos, por los organismos de cuencas encargado de la demarcación y planificación de las unidades de cuencas hidrográficas

También, se trató de delimitar un rol de los problemas más frecuentes del medio ambiente, económicos y administrativos que se deben afrontar en ámbito global, y de entre ellos los relacionados con el recurso natural ‘agua’.

En otro ámbito, más específico, también hice una reflexión de los problemas ambientales y económicos en que se contextualizan las estructuras públicas de los diferentes niveles internacional regional, nacional (territorial) y local, y cuáles son los nuevos retos que se plantean a una delimitación de esos problemas en la práctica, bajo los modos de actuaciones definidos en el Derecho Administrativo y Medio Ambiente

Estos problemas ambientales, económicos y administrativos, por más que sean objeto de interés de la Ciencia del Derecho, tanto en la regulación y control por la legislación, como en la organización y ejecución de políticas protagonizadas conjuntamente entre los Estados con otros organismos especializados de las Naciones Unidas, de la Asociación Mundial para el agua (en inglés, GWP loc.cit.) y por instituciones financieras globales concertados con las organizaciones no gubernamentales en el escenario internacional, sólo mediante una relación interdisciplinar con los otros ramos del conocimiento científico se podrá plantear medidas exitosas a mejorar las condiciones de la buena gobernanza del agua.

La gobernanza del agua en los cuatro ámbitos del global al local (internacional, regional, nacional y local) antes los retos de programas integrados a afrontar las crecientes dificultades e problemas medio ambientales a los múltiplos usos del agua y de preservación y recuperación de los recursos hídricos, se desarrolla, en efecto, buscando mayor aproximación territorial entre los problemas y soluciones de las cuencas hidrográficas y del conocimiento de sus peculiaridades en cada demarcación hidrográfica, recogiendo datos, intercambiando informaciones, según cada plan hidrológico de cuenca realizados por los Estados, en que se delimitan: los datos estadísticos y cartográficos del potencial ecológico de las zonas protegidas, el análisis del estado químico de las aguas, las infraestructuras hidráulicas, informaciones de la calidad de las aguas, recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, etc.

Por fin, el tema de la política del agua refleja y desborda, a nuestro juicio¸ en la cuestión de quien detiene la soberanía sobre los medios de captación del agua en el siglo XXI, la polaridad entre centralización y descentralización compartida entre gobierno central y los estados (territorialidad) entorno al reparto del “recurso agua” a través de la demarcación hidrográfica de las cuencas con la participación de los usuarios genéricamente que actúen o son beneficiarios (ciudadanos, empresas, organismos privados y públicos).

Por ello, la gobernanza participativa del agua es un reto ante la crisis de gestión de las aguas subterráneas con predominio de la explotación individual, y de la gestión pública de las aguas superficiales en confronto con las presiones de privatización de los servicios de agua y saneamiento, además de otros temas relacionados con la “nueva cultura del agua”.

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