OS REFUGIADOS, OS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO E A NECESSIDADE DA EFETIVAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL

REFUGEES, THE MAIN INSTRUMENTS OF PROTECTION AND THE NEED FOR THE EFFECTIVENESS OF SOCIAL PROTECTION

DOI: 10.19135/revista.consinter.00009.13

Euvaldo Leal de Melo Neto[1] – https://orcid.org/0000-0001-5046-4354

Miguel Horvath Júnior[2] – https://orcid.org/0000-0001-6827-7135

Theodoro Vicente Agostinho[3] – https://orcid.org/0000-0001-7678-3142

Resumo: Com a evolução socioeconômica e o processo de globalização do mundo, observa-se a redução significativa das oportunidades de trabalho em diversos setores e o aumento expressivo da desigualdade social refletindo diretamente no aumento do fluxo migratório de indivíduos para diversos países. Além dos aludidos fatores, a eclosão de diversas guerras, as perseguições em razão do caráter racial, religioso, nacionalidade ou pertinência a um determinado grupo social e a grave e generalizada violação de direitos humanos verificadas em alguns países, são fatores determinantes para a necessidade do refúgio e ocasionam assim o aumento massivo e desordenado do número de refugiados. Diante dessa grave e generalizada crise mundial, foram instituídos diversos instrumentos normativos internacionais e nacionais ao longo do tempo com o escopo de garantir a proteção social dos refugiados. Porém, apesar dos diversos instrumentos protetivos já existentes, os refugiados estão desamparados no tocante à proteção social em decorrência, principalmente, da ausência de políticas públicas adequadas para possibilitar a aplicação dos instrumentos normativos positivados. Além disso, a ausência de sanções e punições severas no âmbito internacional e nacional ocasionam a facilitação ao descumprimento da legislação protetiva dos refugiados por alguns países. Daí surge a necessidade do debate constante entre a sociedade mundial e os órgãos de proteção dos refugiados no sentido de estabelecer políticas públicas capazes de efetivar a proteção social destinada aos refugiados, assegurando condições mínimas para uma existência digna, bem como estabelecer mecanismos capazes de solucionar a maior crise social deste século.

Palavras-chave: Refugiados. Instrumentos de Proteção. Efetivação da Proteção Social.

Abstract: With the socioeconomic evolution and the globalization process of the world, there is a significant reduction of job opportunities in several sectors and the significant increase of social inequality, directly reflecting the increase in the migratory flow of individuals to different countries. In addition to the aforementioned factors, the outbreak of various wars, persecution due to racial, religious, national or social relevance or relevance to a particular social group, and the serious and widespread violation of human rights verified in some countries are determining factors for the need for refugees and thus lead to a massive and disorderly increase in the number of refugees. In the face of this serious and widespread global crisis, a number of international and national normative instruments have been established over time to ensure the social protection of refugees. However, in spite of the various protective instruments already in existence, refugees are abandoned in terms of social protection, mainly due to the absence of adequate public policies to enable the implementation of positive normative instruments. In addition, the absence of severe international and national sanctions and punishments facilitates the non-compliance of refugee protection legislation by some countries. Hence there is a need for a constant debate between world society and refugee protection bodies in order to establish public policies capable of effecting social protection for refugees, ensuring the minimum conditions for a decent existence, and establishing mechanisms capable of solving the problem. greatest social crisis of this century.

Keywords: Refugees. Protection Instruments. Effectiveness of Social Protection.

1 INTRODUÇÃO

O presente estudo se reveste de suma importância perante a sociedade nacional e internacional, bem como aos acadêmicos e operadores do direito, haja vista que aborda a maior crise social deste século.

Diante da eclosão de diversas guerras, das perseguições e da violação contínua de direitos humanos que ocasionam o aumento massivo e desordenado da migração, bem como das solicitações de refúgio em diversos países, há necessidade de discussões acerca do assunto e, principalmente, da avaliação ou criação de mecanismos capazes de solucionar ou reduzir essa grave e generalizada crise mundial.

No mesmo sentido, demonstra-se também sua relevância nacional e internacional pela necessidade de difusão do assunto em questão, com o escopo de fomentar o debate indispensável acerca dos conceitos, princípios, métodos, garantias e possíveis soluções para o problema apresentado.

Desta forma, o presente estudo tem a finalidade precípua de garantir o amplo acesso da sociedade às informações necessárias, bem como trazer à tona e desenvolver soluções possíveis para assegurar condições mínimas para uma existência digna.

A problemática do presente estudo reside no questionamento acerca da existência de instrumentos nacionais e internacionais aptos a garantir proteção e da necessidade de efetivação da proteção social dos refugiados.

O objetivo geral do presente estudo é analisar a proteção social concedida hodiernamente aos solicitantes e refugiados residentes no Brasil, sob a ótica propedêutica da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, da Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho de 1952, do Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados, da Constituição Federal de 1988, da Lei 9.474/1997, da Lei 13.445/2017 e dos seus respectivos decretos em vigor no país, bem como analisar se os instrumentos positivados são suficientes para solucionar ou reduzir o problema abordado.

Já o objetivo específico é estudar o conceito de refugiado, as principais causas para o aumento da migração e das solicitações de refúgio, como também analisar os instrumentos nacionais e internacionais aptos a garantir proteção e a necessidade de efetivação da proteção social dos refugiados.

A escolha da metodologia para a construção da pesquisa e a consequente aplicação do método apropriado revelam o teor de cientificidade de qualquer estudo.

Seguindo esse entendimento, cumpre destacar que o método utilizado para alcançar os objetivos da pesquisa e elaborar o presente estudo foi o qualitativo, através da organização lógica da pesquisa para esclarecer a relação de causa e efeito do fenômeno. Utilizou-se ainda o método dedutivo ao partir de uma premissa geral para obter conclusões específicas e alcançar o objetivo da pesquisa.

Para a construção deste estudo foi utilizada a técnica de pesquisa bibliográfica, empregando assim como fontes a doutrina, artigos científicos, as convenções internacionais, a legislação vigente, bem como artigos e reportagens publicadas na internet.

A conclusão do trabalho discorre sobre os principais pontos abordados, demonstra a proteção social concedida hodiernamente aos solicitantes e refugiados residentes no Brasil, bem como a necessidade de efetivação desta proteção.

2 O CONCEITO DE REFUGIADO

Preliminarmente, impende destacar que o conceito de refugiado foi estabelecido pela Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 como a pessoa que:

[…], em conseqüência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em conseqüência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele[4]. (Capítulo I, art. 1º, A., 2)

Analisando o conceito de refugiado estabelecido pela Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, percebe-se que houve uma limitação temporal no tocante à sua aplicabilidade, pois o aludido conceito somente seria aplicado aos indivíduos na condição de refugiados em consequência aos acontecimentos ocorridos antes de 01.01.1951.

O pensamento utópico extraído da limitação do conceito de refugiado é justificado pelo momento histórico em que foi adotada a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, bem como ao fato de limitar-se a solucionar o problema dos refugiados europeus após a Segunda Guerra Mundial.

Porém, novas situações ocasionadoras do refúgio surgiram posteriormente, afundando assim o pensamento ideológico de solução do problema e provocando a necessária revisão do conceito de refugiado.

Para solucionar o problema da limitação do conceito e da aplicação da Convenção, o Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados estendeu sua aplicação a todos os refugiados, independentemente do referido marco temporal.

O art. 1º do Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados dispõe que:

§ 1º Os Estados Membros no presente Protocolo comprometer-se-ão a aplicar os arts. 2 a 34, inclusive, da Convenção aos refugiados, definidos a seguir.

§ 2º Para os fins do presente Protocolo, o termo “refugiado”, salvo no que diz respeito à aplicação do § 3º do presente artigo, significa qualquer pessoa que se enquadre na definição dada no artigo primeiro da Convenção, como se as palavras “em decorrência dos acontecimentos ocorridos antes de 01.01.1951 e..”. e as palavras “…como conseqüência de tais acontecimentos” não figurassem do § 2º da seção A do artigo primeiro.

O presente Protocolo será aplicado pelos Estados Membros sem nenhuma limitação geográfica; entretanto, as declarações já feitas em virtude da alínea “a” do § 1º da seção B do art. 1 da Convenção aplicar-se-ão, também, no regime do presente Protocolo, a menos que as obrigações do Estado declarante tenham sido ampliadas de conformidade com o § 2º da seção B do art. 1º da Convenção[5].

Segundo o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR, os refugiados “[…] são pessoas que escaparam de conflitos armados ou perseguições. Com frequência, sua situação é tão perigosa e intolerável que devem cruzar fronteiras internacionais para buscar segurança nos países mais próximos […]”[6].

A necessidade de refúgio em outro país advém do risco iminente no retorno desse refugiado ao seu país de origem, vez que esse retorno traria consequências catastróficas à vida do refugiado, necessitando assim do reconhecimento internacional através da proteção dos Estados e das demais organizações de proteção.

O Brasil, ao definir os mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, estabeleceu o conceito de refugiado no art. 1º da Lei 9.474/1997:

Art. 1º. Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III – devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país[7].

Nesse sentido, a Lei 9.474/1997 estendeu o reconhecimento da condição de refugiado àquelas pessoas que são obrigadas a deixar o seu país de origem em decorrência de grave e generalizada violação de direitos humanos.

Estendeu ainda os efeitos da condição dos refugiados, ao afirmar em seu art. 2º que: “Os efeitos da condição dos refugiados serão extensivos ao cônjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em território nacional”[8].

Diferenciando o conceito de refugiado e o ato de refúgio, Paulo Henrique Gonçalves Portela (2015, p. 358) explica: “O refúgio é o ato pelo qual o Estado concede proteção ao indivíduo que corre risco em outro país por motivo de guerra ou por perseguições de caráter racial, religioso, nacionalidade ou pertinência a um grupo social”[9].

Esclarecendo a importância na diferenciação dos termos e na diferenciação dos conceitos de migrantes e refugiados, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR define os migrantes como as pessoas que:

[…] escolhem se deslocar não por causa de uma ameaça direta de perseguição ou morte, mas principalmente para melhorar sua vida em busca de trabalho ou educação, por reunião familiar ou por outras razões. À diferença dos refugiados, que não podem voltar ao seu país, os migrantes continuam recebendo a proteção do seu governo[10].

Seguindo os conceitos estabelecidos na legislação internacional e nacional, bem como na doutrina, percebe-se que a diferença entre a condição de migrante e refugiado reside, principalmente, na necessidade do refúgio e no risco iminente no retorno ao país de origem.

Portanto, os refugiados são aqueles indivíduos que sofrem ou temem sofrer perseguições por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas e precisam deixar o seu Estado de origem, bem como aqueles que igualmente buscam proteção em outro Estado devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, não existindo a possibilidade de retorno ao Estado onde a sua vida, liberdade, integridade física e dignidade possam estar em risco.

3 PRINCIPAIS CAUSAS PARA O AUMENTO DA MIGRAÇÃO E DAS SOLICITAÇÕES DE REFÚGIO

A evolução socioeconômica e o processo de globalização do mundo causaram o aumento expressivo da desigualdade social e, consequentemente, o aumento no fluxo de indivíduos com a migração massiva e desordenada para diversos países.

“A pobreza e as desigualdades sociais provocaram o abismo de injustiças que qualquer um constata não apenas no Brasil como em grande parte das nações do mundo”[11] (BALERA, 2016, p. 16).

No mundo contemporâneo, a evolução tecnológica ocasiona o aumento da migração massiva dos indivíduos, pois as inúmeras ferramentas tecnológicas possibilitam uma mudança no paradigma tempo/espaço e permitem o imaginário encurtamento das distâncias.

Entretanto, a evolução da tecnologia propicia também a redução significativa das oportunidades de trabalho em diversos setores, sendo este fator determinante na migração massiva dos indivíduos para outros países.

O trabalho está ligado à própria condição humana e, em determinados momentos, se confunde com à própria vida do homem, vez que ele é utilizado para satisfazer as necessidades e garantias básicas e para proporcionar a subsistência do homem, ou seja, garantir a existência do homem.

Assim, a redução significativa das oportunidades de trabalho e a preocupação instintiva do homem com a sua sobrevivência impulsionam a migração massiva dos indivíduos na tentativa de aproveitar oportunidades de trabalhos em outros países.

No tocante ao refúgio, além dos fatores acima elencados, as guerras travadas em alguns países ocasionam o aumento expressivo da desigualdade social, o risco iminente de permanecer no país em conflito e, consequentemente, o aumento massivo das solicitações de refúgio em outros países.

Ademais, as perseguições em razão do caráter racial, religioso, nacionalidade ou pertinência a um determinado grupo social e a grave e generalizada violação de direitos humanos verificadas em alguns países, são fatores determinantes para a necessidade do refúgio e refletem assim o aumento desordenado do número de refugiados.

Segundo os dados apresentados pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR, em levantamento estatístico realizado no ano de 2018, cerca de 68,5 milhões de pessoas foram deslocadas a força no mundo, sendo 40 milhões de deslocamentos internos, 25,4 milhões de refugiados e 3,1 milhões de solicitantes de refúgio[12].

No Brasil, o Comitê Nacional para Refugiados – CONARE emitiu a 3ª edição do relatório “Refúgio em Números” constatando um total de 33.866 solicitações de reconhecimento da condição de refugiado em 2017, sendo que 17.865 solicitações foram realizadas por venezuelanos[13]. Os Estados com maior número de solicitações de reconhecimento da condição de refugiado são Roraima (15.955), São Paulo (9.591) e Amazonas (2.864)[14].

Os dados apresentados são assustadores e a situação desta crise social é realmente preocupante!

Após estabelecer o conceito de refugiado, as principais causas para o aumento da migração, das solicitações de reconhecimento da condição de refugiado e, portanto, do número de refugiados, cumpre pontuar acerca da problemática do presente estudo, ou seja, da existência de instrumentos nacionais e internacionais aptos a garantir proteção e da necessidade de efetivação da proteção social dos refugiados.

4 PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO E A NECESSIDADE DE EFETIVAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL DOS REFUGIADOS

Realizando uma digressão histórica acerca da evolução da proteção social dos refugiados no mundo, convém destacar que a sua origem está diretamente ligada a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 estabelece os direitos fundamentais de todos os indivíduos, direitos inerentes à condição humana, entre eles:

Art. I – Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade.

[…]

Art. III – Todo ser humano tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal. […]

Art. XIII – 1. Todo ser humano tem direito à liberdade de locomoção e residência dentro das fronteiras de cada Estado; 2. Todo ser humano tem o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a este regressar.

Art. XIV – 1. Todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países; 2. Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas.

[…]

Art. XXV – 1. Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe, e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle; 2. A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças, nascidas dentro ou fora do matrimônio gozarão da mesma proteção social[15].

Nesse sentido, o art. XIV da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 emprega a terminologia asilo no sentido semântico e amplo de proteção, não possuindo qualquer ligação com o conceito de asilo político, garantindo assim aos refugiados o direito de procurar e de gozar asilo em outros países, bem como o direito a proteção social elencada no art. XXV.

Apesar da previsão estampada na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, o momento histórico cobrava medidas mais organizadas e eficazes no tocante a proteção dos refugiados, tendo em vista a grande quantidade de refugiados europeus no período pós-guerra.

Diante da necessidade iminente, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR foi criado em dezembro de 1950, através da Assembleia Geral da ONU, com o escopo de ajudar os refugiados europeus após a Segunda Guerra Mundial.

Em julho de 1951 foi adotada a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, que entrou em vigor em abril de 1954, e estabeleceu o conceito de refugiado, os padrões básicos para o seu tratamento, o fornecimento de documentos, entre outras previsões.

Além de estabelecer avanços na conceituação do termo refugiado, tema que já foi abordado no presente estudo, a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 estatuiu, em seu art. 33, o princípio de non-refoulement (“não devolução”).

O art. 33 da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 estabeleceu a proibição de expulsão ou de rechaço do refugiado nos seguintes termos:

Art. 33. Proibição de expulsão ou de rechaço

1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçará, de maneira alguma, um refugiado para as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçada em virtude da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opiniões políticas.

2. O benefício da presente disposição não poderá, todavia, ser invocado por um refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito particularmente grave, constitui ameaça para a comunidade do referido país[16].

Verificamos, no teor do artigo acima colacionado, a importância do princípio de non-refoulement (“não devolução”) para a proteção dos refugiados, na medida em que o aludido princípio não autoriza ampla objeção no tocante a sua aplicação.

Um dos principais avanços adquiridos com a redação da Convenção de 1951 é a obrigatoriedade de aplicá-la sem discriminação por raça, religião, sexo e país de origem, mediante o estabelecimento de cláusulas consideradas essenciais, não passíveis de objeção. Entre estas cláusulas, destaca-se a definição do termo “refugiado” e o chamado princípio de non-refoulement (“não devolução”), […][17] (PINTO, et al., 2017, p. 228)

A única objeção suscitável no tocante a aplicação do princípio de non-refoulement (“não devolução”) foi estampada no próprio art. 33, item 2, da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951.

Diante da análise do artigo supramencionado, conclui-se que, independente da legalidade da condição de refúgio, o país somente poderá desconsiderar a aplicação do princípio de non-refoulement (“não devolução”) no caso em que o refugiado seja considerado, por motivos sérios, um perigo para a segurança do país ou que constitua uma ameaça para a comunidade em decorrência de condenação definitiva por crime ou delito particularmente grave.

Posteriormente, as normas mínimas de seguridade social foram instituídas pela Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho – OIT, através da sua aprovação em Genebra no ano de 1952.

Segundo Heloisa Hernandez Derzi:

A Convenção 102 da OIT estabeleceu a previsão de prestações especiais em dinheiro ou espécie a serem providas pelo Regimes de Seguro Social quando ocorrerem determinadas contingências 127, previamente definidas em lei, e sujeitas ao prévio ingresso de recursos; além das regras de financiamento e de admissão; a caracterização das pessoas abrangidas, na medida em que se estabelecem valores percentuais mínimos para a cobertura; e, os níveis mínimos a serem respeitados na determinação dos valores das prestações[18]. (2004, p. 82)

Nessa perspectiva, a Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho – OIT estabeleceu as normas mínimas de seguridade social e as regras gerais e norteadoras do sistema de seguridade social aplicáveis aos Estados-Membros que a ratificarem.

O Brasil ratificou a Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho – OIT somente no ano de 2008, através do Decreto Legislativo 269, de 19.09.2008, aceitando assim as obrigações decorrentes das Partes II a X: Serviços médicos; Auxílio-doença; Prestações de desemprego; Aposentadoria por velhice; Prestações em caso de acidentes de trabalho e doenças profissionais; Prestações de família; Prestações de maternidade; Aposentadoria por invalidez; Pensão por morte. Aceitou também as obrigações decorrentes das Partes XI a XIV: Cálculo dos pagamentos periódicos; Igualdade de tratamento para os residentes estrangeiros; Disposições gerais; Disposições diversas.

Conquanto já existissem dispositivos constitucionais e infraconstitucionais garantidores da igualdade na época da promulgação do Decreto Legislativo 269/2008, a ratificação da Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho – OIT reforçou a obrigação do Brasil no tratamento isonômico entre os residentes estrangeiros e os residentes nacionais.

Regressando à evolução histórica da proteção social dos refugiados, em 31.01.1967 o Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados foi assinado e entrou em vigor no dia 04.10.1967, solucionando o limite temporal estabelecido pela Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951.

Ressalte-se que a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 foi promulgada no Brasil através do Decreto 50.215, de 28.01.1961[19], e que o Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados foi promulgado no Brasil através do Decreto 70.946, de 07.08.1972[20].

Entretanto, as políticas públicas necessárias à proteção dos refugiados somente foram realizadas no governo de Fernando Henrique Cardoso que culminou na definição dos mecanismos para implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, através da Lei 9.474, de 22.07.1997.

Antes de abordar os instrumentos protetivos da referida legislação, por ordem cronológica de organização, torna-se imperiosa a análise da Constituição Federal de 1988, sob o prisma da proteção social destinada aos refugiados.

A Constituição Federal de 1988 trouxe grandes avanços protetivos ao instaurar o Estado Democrático de Direito e elencar a dignidade da pessoa humana como um dos seus princípios fundamentais:

Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

[…]

III – a dignidade da pessoa humana;[21].

O princípio da dignidade da pessoa humana é o princípio basilar que norteia todo o ordenamento jurídico brasileiro, com o fito de resguardar a proteção e existência digna do ser humano.

Para Rizzatto Nunes (2018, p. 79): “[…] sem sombra de dúvida, a luz fundamental, a estrela máxima do universo principiológico é a dignidade da pessoa humana”[22].

Destarte, em consonância com o referido princípio norteador e principal garantia constitucional, todos os seres humanos estão protegidos no tocante a sua dignidade.

Ademais, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu os seguintes objetivos fundamentais:

Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação[23].

De forma visível, a Carta Magna utilizou a solidariedade social como fundamento para a construção de uma sociedade livre, justa e amparada na promoção do bem de todos sem quaisquer preconceitos ou formas de discriminação.

Estabeleceu ainda que os direitos humanos possuem prevalência na regência das relações internacionais da República Federativa do Brasil (art. 4º, II, da Constituição Federal de 1988)[24]. Para Wagner Balera: “[…] a prevalência dos direitos humanos é a pedra angular das relações internacionais do Brasil […]”[25].

Com esse desígnio, a Constituição Federal de 1988 garantiu isonomia de tratamento para brasileiros e estrangeiros residentes no país ao aduzir, em seu art. 5º, que: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade […]”[26].

Colimando na isonomia de tratamento entre os brasileiros e estrangeiros residentes no país, na fixação das normas de proteção social e na redução das desigualdades sociais, a Carta Magna apresentou os direitos sociais em seu art. 6º, dispondo que: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”[27].

Os direitos sociais previstos no art. 6º da Constituição Federal de 1988 são as prestações sociais mínimas garantidas, inclusive, aos refugiados residentes no país, tendo como base os princípios anteriormente destacados e visando assegurar que o indivíduo sobreviva de forma digna na sociedade.

Segundo Maria Stella Gregori:

Os refugiados têm direito a um asilo seguro, devem usufruir, pelo menos, dos mesmos direitos e da mesma assistência básica que qualquer outro estrangeiro residindo legalmente no país, incluindo direitos fundamentais que são inerentes a todos os indivíduos. Portanto, os refugiados gozam dos direitos civis básicos, incluindo a liberdade de pensamento, a liberdade de deslocamento e a não sujeição à tortura e a tratamentos degradantes. De igual modo, os direitos econômicos e sociais que se aplicam aos refugiados são os mesmos que se aplicam a outros indivíduos. Todos os refugiados devem ter acesso à assistência médica e à educação. Todos os refugiados adultos devem ter direito a trabalhar[28]. (2017, p. 1.038-1.039)

Dessa forma, o Estado brasileiro deve garantir aos refugiados residentes no país a prestação dos direitos sociais, a fim de assegurar a existência e sobrevivência digna destes, haja vista que esses direitos são resguardados pela Carta Magna.

Continuando a análise da proteção social dos refugiados no âmbito brasileiro, convém destacar que, além de definir os mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, ampliar o conceito de refugiado e estender os efeitos desta condição, a Lei 9.474/1997 criou o Comitê Nacional para Refugiados – CONARE, órgão de deliberação coletiva no âmbito do Ministério de Estado da Justiça que possui as seguintes funções:

Art. 12. Compete ao CONARE, em consonância com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados:

I – analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado;

II – decidir a cessação, em primeira instância, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado;

III – determinar a perda, em primeira instância, da condição de refugiado;

IV – orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados;

V – aprovar instruções normativas esclarecedoras à execução desta Lei[29].

Por esse ângulo, o Comitê Nacional para Refugiados – CONARE, após diligências, instrução e entrevista do solicitante, irá deliberar, em primeira instância e de forma colegiada, acerca da declaração de reconhecimento de refugiado, cabendo, em caso de negativa da declaração, recurso ao Ministério de Estado da Justiça no prazo de 15 dias.

O referido diploma legal demonstra a preocupação do Brasil com a grave e generalizada crise social, haja vista que, através de diploma moderno, traz mecanismos de implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951 e cria um órgão especializado para os refugiados.

Porém, imperiosa a aplicação de políticas públicas para a efetivação da moderna legislação no sentido de proporcionar o adequado funcionamento do Comitê Nacional para Refugiados – CONARE, tendo em vista que no ano de 2007 existiam 86.007 solicitações de reconhecimento da condição de refugiado ainda em trâmite, 33.866 solicitações de reconhecimento da condição de refugiado e, somente, 587 reconhecimentos da condição de refugiado, considerando a soma de 431 refugiados reconhecidos com 156 pedidos deferidos de extensão dos efeitos da condição de refugiado[30].

Embora tenha sido reconhecido o direito de participação do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR nas reuniões do Comitê Nacional para Refugiados – CONARE, impende destacar que o órgão das Nações Unidas não possui direito a voto, pois participa das reuniões na condição de convidado e possui apenas direito a voz.

Outrossim, a ausência de um recurso internacional para combater as deliberações de negativa da declaração da condição de refugiado proferidas pelo Comitê Nacional para Refugiados – CONARE e pelo Ministério do Estado da Justiça, corroboram a insegurança jurídica vivenciada pelos refugiados e dificultam a implementação da proteção social estabelecida pelos dispositivos legais.

Na tentativa de amenizar o problema do lapso temporal para o julgamento das solicitações de refúgio, o art. 21 da Lei 9.474/1997 estabeleceu que o solicitante e o seu grupo familiar farão jus a autorização provisória de residência até a decisão final da sua solicitação[31].

Por essa razão, após a apresentação do termo de solicitação do reconhecimento da condição de refugiado, através de formulário a ser lavrado junto ao Departamento da Polícia Federal contendo a sua identificação completa, qualificação profissional, grau de escolaridade, composição do grupo familiar, as razões da solicitação de refúgio e a indicação dos elementos de prova pertinentes, o solicitante prestará declarações junto a referida autoridade competente e receberá o protocolo e, consequentemente, a autorização provisória de residência, podendo emitir a sua carteira de trabalho provisória.

Em 24.05.2017, foi promulgada a Lei 13.445 que instituiu a Lei de Migração do Brasil, trazendo alguns avanços no tocante ao reconhecimento de direitos dos migrantes e dos refugiados. A Lei de Migração encontra-se regulamentada através do Decreto 9.199, de 20.11.2017[32].

Corroborando o direito do refugiado à residência temporária após solicitação do reconhecimento da sua condição, o § 4^o do art. 31 da Lei 13.445/2017 estatuiu:

Art. 31. Os prazos e o procedimento da autorização de residência de que trata o art. 30 serão dispostos em regulamento, observado o disposto nesta Lei.

[…]

§ 4^o O solicitante de refúgio, de asilo ou de proteção ao apátrida fará jus a autorização provisória de residência até a obtenção de resposta ao seu pedido.

§ 5^o Poderá ser concedida autorização de residência independentemente da situação migratória[33].

Entretanto, apesar de não prejudicar a aplicação de normas internas e internacionais específicas sobre refugiados, observa-se que a Lei 13.445/2017 atropela os preceitos estabelecidos na Constituição Federal de 1988 e demais instrumentos normativos ao estabelecer uma limitação à proteção social e restringir o acesso de alguns direitos aos migrantes.

O art. 3º da Lei 13.445/2017 estabeleceu a universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos como princípio norteador da política migratória brasileira, todavia, limitou os princípios elencados nos incs. IX, X e XI aos migrantes:

Art. 3º. A política migratória brasileira rege-se pelos seguintes princípios e diretrizes:

I – universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos;

[…]

IX – igualdade de tratamento e de oportunidade ao migrante e a seus familiares;

X – inclusão social, laboral e produtiva do migrante por meio de políticas públicas;

XI – acesso igualitário e livre do migrante a serviços, programas e benefícios sociais, bens públicos, educação, assistência jurídica integral pública, trabalho, moradia, serviço bancário e seguridade social;[34].

No mesmo sentido, o art. 4º da Lei 13.445/2017 também violou os preceitos constitucionais, os instrumentos normativos internacionais e nacionais ao restringir os seguintes direitos aos migrantes:

Art. 4º. Ao migrante é garantida no território nacional, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como são assegurados:

[…]

VIII – acesso a serviços públicos de saúde e de assistência social e à previdência social, nos termos da lei, sem discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória;[35].

Diante de tal discussão, entendemos que os refugiados residentes no Brasil possuem os mesmos direitos destinados aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país, não havendo fundamentação legal para a limitação dos direitos dos refugiados à proteção social.

Após essa análise acerca dos refugiados e dos instrumentos internacionais e nacionais de proteção, percebe-se que já existem instrumentos normativos suficientes para a garantia da proteção social dos refugiados, principalmente no âmbito brasileiro que existem princípios constitucionais e infraconstitucionais protetivos, bem como legislação específica direcionadas à proteção dos refugiados.

Apresentando possíveis soluções para a grave e generalizada crise mundial, Wagner Balera:

Os interesses individuais dos Estados devem, pois, ceder passo ante as necessidades do coletivo.

Os direitos humanos se apresentam como patrimônio comum da civilização que já detêm instrumental suficiente para dar resposta a essa que já tem sido considerada a mais grave crise da humanidade em termos humanitários.

Com efeito, é hora da solidariedade![36] (PINTO, et al., 2017, p. 1.326-1.327)

Não obstante aos instrumentos protetivos já existentes, o desamparo dos refugiados no tocante à proteção social é visível e preocupante, haja vista que a falta de severas sanções internacionais ocasiona a facilitação ao descumprimento da legislação protetiva dos refugiados por alguns países.

No Brasil, percebemos os marcantes problemas na análise e concessão da declaração da condição de refugiado, como também inúmeros problemas no tocante às injustas negativas de concessão da proteção social aos refugiados.

5 CONCLUSÃO

A partir da análise do presente estudo, conclui-se que existem instrumentos normativos internacionais suficientes para a garantia da proteção social dos refugiados, sob a ótica propedêutica da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, da Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho de 1952 e do Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados.

No âmbito brasileiro, os instrumentos normativos para a garantia da proteção social dos refugiados são ainda mais evidentes, haja vista que foram incluídos princípios protetivos na Constituição Federal de 1988, na Lei 9.474/1997, na Lei 13.445/2017 e nos seus respectivos decretos em vigor no país, demonstrando assim que o Brasil possui legislação específica direcionadas à proteção dos refugiados.

Diante dessa proeminência básica, o presente estudo revelou a existência de diversos instrumentos nacionais e internacionais, devidamente positivados, suficientes para solucionar ou reduzir o problema no tocante à proteção social dos refugiados.

Porém, apesar dos diversos instrumentos protetivos já existentes, percebemos o desamparo dos refugiados no tocante à proteção social, principalmente ante a ausência de políticas públicas adequadas para possibilitar a aplicação dos instrumentos normativos positivados.

Os problemas na análise e concessão da declaração da condição de refugiado no Brasil estão visíveis nos próprios dados apresentados pelo Comitê Nacional para Refugiados – CONARE.

Outrossim, os inúmeros problemas no tocante às injustas negativas de concessão da proteção social aos refugiados no Brasil são evidentes e extremamente preocupantes, tendo em vista que caminham na contramão dos princípios e direitos estabelecidos pela própria legislação constitucional e infraconstitucional.

Entendemos que a ausência de sanções e punições severas no âmbito internacionais e nacional ocasionam a facilitação ao descumprimento da legislação protetiva dos refugiados por alguns países.

Por fim, conclui-se que há necessidade do debate constante entre a sociedade mundial e os órgãos de proteção dos refugiados no sentido de estabelecer políticas públicas capazes de efetivar a proteção social destinada aos refugiados, assegurando condições mínimas para uma existência digna, bem como estabelecer mecanismos capazes de solucionar a maior crise social deste século.

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