La Difícil e Incompleta Asunción de las Bases Jurídicas para una Política Exterior Común de la Unión Europea

DOI: 10.19135/revista.consinter.00010.31
Recibido /Received 25.06.2019 – Aprobado /Approved 05.09.2019

Julio Guinea Bonillo[1] – https://orcid.org/0000-0002-3275-6940
E-mail: julio.guinea@urjc.es

Introducción: La lenta y dificultosa puesta en acción del articulado referente a la Política Exterior y de Seguridad Común en los Tratados comunitarios es el objeto de estudio en este artículo. Se acota temporalmente el objeto de estudio en torno a los dos acontecimientos más relevantes que han marcado decisivamente el rumbo de la Unión Europea, la Conferencia Intergubernamental (CIG) del año 2003 que trabajó sobre el texto de la Convención Europea y la Conferencia Intergubernamental del año 2007, que trasladó gran parte del contenido del fracasado Tratado al derecho originario –Tratado de Lisboa-. Este análisis se plantea desde un enfoque histórico, jurídico y político, para destacar los progresos en la materia y sugerir las reformas que podrían fortalecer una verdadera Política Exterior de la Unión Europea en un futuro cercano.

Palabras clave: Unión Europea, Derecho Internacional, Tratados, Política Exterior

Abstract: The main content of this paper refers to the slow and difficult evolution of the provisions of the Common Foreign and Security Policy in the European treaties. The object of study is temporarily limited to the two most important events that have decisively marked the course of the European Union, such as, the Intergovernmental Conference of 2003 and the Intergovernmental Conference of 2007, which transferred a large part of the content of the failed Treaty to the European Union’s primary law. The analysis is based on a legal and historical approach, to highlight the progress in the matter and suggest reforms that could strengthen the foreign policy of the European Union in the near future.

Keywords: European Union, International Law, Treaties, Foreign Policy

Sumario: 1. La cig de 2003. 2. La conferencia intergubernamental que redactó el tratado de Lisboa. 3. Los avances del tratado de lisboa en la política exterior y las reformas pendientes. Fuentes y bibliografía

Con cariño y afecto, a mi maestro Rogelio Pérez Bustamante

1 La CIG de 2003

Tras la celebración de la Convención para el Futuro de Europa donde se esbozó el borrador de Tratado Constitucional, el Presidente de la Convención, Valery Giscard d’Estaing, facilitaría a los Jefes de Estado y de Gobierno un Proyecto de Tratado Constitucional, el 18.07.2003[2], y con ello quedaba en manos de los representantes de los Estados su conclusión final.

La construcción de la Unión Europea se ha llevado a cabo siempre por deseo expreso de los Gobiernos de los distintos Estados, junto al necesario apoyo de sus respectivos Parlamentos nacionales[3]. A mediados de 2003, un grupo de Estados comenzó a ordenar sus prioridades, concertarse entre sí[4] y establecer sus intereses, frente a la Conferencia Intergubernamental (CIG), momento clave en la negociación y reforma del derecho originario de la Unión. La CIG del Tratado Constitucional Europeo se esperaba breve y, al mismo tiempo, intensa porque el número de participantes se dispararía, de quince a veinticinco miembros.

El 4.10.2003 daba comienzo formalmente la CIG, y fue un momento histórico, tal y como afirmó el Primer Ministro belga, Guy Verhofstadt, “hemos dado un paso enorme con la Convención (…) Debería ejecutarse lo más rápidamente posible, antes de final de año”[5]. Sin embargo, la evolución en la Política Exterior de la Unión estará destacada por notables resistencias a la integración, con ciertos sectores más soberanistas de los grandes Estados presionando en contra de la cesión de soberanía[6].

La CIG contó con la presencia de Valery Giscard d’Estaing, que en calidad de antiguo Presidente de la Convención, quería evitar unas largas y prolongadas sesiones de negociación, que diluyesen el sentido del borrador de Tratado[7]. Además, demandaría un enfoque constitucionalista que mejorase la propuesta que ya estaba en manos de los gobiernos[8]. Ésta llegaría a la CIG con un apoyo amplio de los parlamentarios europeos[9] y el enfoque de trabajo no iba a ser precisamente innovador, en comparación con las anteriores reformas de los Tratados en Niza, Ámsterdam, Maastricht o el Acta Única, según lo expresaría Gianfranco Fini, Viceprimer Ministro de Italia.

Durante el semestre de la Presidencia italiana, los Estados no estaban dispuestos a abrir las sesiones de la CIG a una lista de puntos que quisieran cambiar[10] sino que pondrían en manos de ellos mismos la posibilidad de plantear redacciones alternativas a alguna parte del articulado del Tratado, si contaban con voluntad para ello. En tal sentido, se requerían los contactos oportunos entre delegaciones de distintos países para recabar apoyos a una redacción alternativa, que sirviese para alcanzar la unanimidad entre el resto de Estados a fin de que dicha reforma prosperase. Lo que significaba, de facto, limitar la maniobrabilidad de los Estados en la reforma del borrador de Tratado Constitucional, cuya única línea roja, no abierta a excesivos debates, sería la reforma del capítulo institucional, para evitar choques innecesarios o alteración en el equilibrio de poder.

Las cuestiones más conflictivas se abordarían a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno en las tres Cumbres que se sucederían a lo largo del semestre italiano (4 de octubre, 16 y 17 de octubre[11] y 12 de diciembre). El resto de los asuntos de trámite podrían ser tratados por los Ministros de Asuntos Exteriores, al margen del Consejo de Asuntos Generales (4 de octubre en Roma, 13 de octubre en Luxemburgo, 26 y 27 de octubre en Bruselas, 17 de noviembre en Bruselas, 28 y 29 de noviembre en Nápoles en cónclave, 8 de diciembre en Bruselas), mientras que el texto de la Convención era analizado paralelamente por un grupo de expertos juristas que velaban por la coherencia y seguridad jurídica[12], liderados por Jean-Claude Piris[13].

El ambiente general era de franco optimismo, en aquellos momentos no aparecerían en Europa las sombras de los nacionalismos y de la crisis económica, eran los felices primeros años del s. XXI. Los Estados más reticentes apoyaban el Tratado elaborado por la Convención, incluido el gobierno británico[14], y los ciudadanos de algunos Estados más reacios a integrarse, inclusive, estaban dispuestos a avanzar en áreas donde otrora no habrían apoyado a sus gobiernos, caso del pueblo danés y su voluntad de participar en la Defensa y el Euro[15].

El eurodiputado español, Iñigo Méndez de Vigo, junto al socialdemócrata alemán, Klaus Hänsch, fue uno de los representantes que acudieron a las reuniones de la CIG en nombre del Parlamento Europeo. A comienzos de 2003, las posiciones de cada Estado miembro estaban ya sobre la mesa[16], y con siete Estados[17] solicitando por carta a Silvio Berlusconi, como Presidente del Consejo, poder discutir y reformar todo tipo de materias[18]. La CIG, como cualquier otra en la historia de la integración jurídica europea, tenía encomendado finalizar no solo con un Tratado que reformase los anteriores Tratados, sino un Tratado sólido en sí mismo, de carácter constitucional, cuya génesis había comenzado a partir de la Declaración de Laeken, documento que para europeístas como Josep Borrell, se trataba de un texto repleto de buenas intenciones[19].

Este proceso no dejaba ninguna alternativa que no fuese la aprobación de una Constitución y los gobiernos más críticos debían ser realistas y moderados, especialmente, sobre su capacidad de alterar la esencia de un texto tan consensuado como el que Valery Giscard d’Estaing había entregado a los líderes europeos[20].

En la segunda sesión de la CIG, celebrada en Luxemburgo, los Estados manifestaron sus reservas a mantener una Comisión reducida, pero algunos objetaron al ver perdido su derecho a poseer un Comisario de su nacionalidad e igualmente, aparecieron fuertes oposiciones, mayormente por parte del Reino Unido, a que el nuevo cargo de Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Europea, fuera denominado Ministro, en vez de Alto Representante, o Secretario General, y permitir que este tuviera responsabilidades tanto a nivel de Consejo como en la Comisión[21].

Aquel conjunto de exigencias, según el Parlamento Europeo, podían llevar a la deriva a la propia Conferencia Intergubernamental, porque volvería a configurarse el sistema institucional alcanzado en Niza que no suponía un gran avance integrador. La Unión requería ambición, atender a las Resoluciones que el Parlamento Europeo efectuaría sobre la PESC y aprovechar el momento en que la opinión pública de la UE y fuera de ella mejoraba en su confianza en el sistema, para alcanzar con su organización unas políticas más perfectas que pudiesen reformar el sistema de gobernanza mundial .

Italia tuvo que hacer, durante el semestre que ostentó la presidencia del Consejo, un notable esfuerzo, encaminado a perseguir los acuerdos y el entendimiento entre los veinticinco socios de la Unión, precisamente, en los puntos de mayor tensión, antes de alcanzar un compromiso global en el mes de noviembre. Precisamente, en dicho mes, la Comisión llegaría a manifestar sus temores sobre la posibilidad de que los Estados empantanasen las negociaciones, alcanzando una vía muerta y sin poder avanzar más, por falta de voluntad política[22]. Según Javier Solana, era necesario alcanzar consenso sobre los puntos más destacados que requerían ser respetados del texto constitucional, por ejemplo, en torno a las cooperaciones estructuradas[23], que venían a ser cooperaciones reforzadas pero en el ámbito de la Defensa.

El hecho de mantener la regla de la unanimidad, como algunos Estados todavía defendían, implicaba incertidumbres extremadamente graves para el futuro de Europa y era algo necesario de evitar en el primer proyecto de Constitución que se presentaría en el cónclave de Nápoles. En principio, era necesario acabar con dichas praxis si se quería adaptar la Unión Europea a los desafíos del s. XXI que el Presidente de la Comisión, Romano Prodi especificó en su manifiesto político “L’Europe: le rêve, les choix”[24].

En aquellos momentos previos al encuentro de Nápoles, la ministra de Asuntos Exteriores de España, Ana Palacio, todavía mantenía dudas sobre las consecuencias del cargo con doble sombrero del Ministro de Asuntos Exteriores europeo y tanto Polonia, como un Reino Unido dispuesto a ejercer su poder de veto[25], renegaban del nombre, prefiriendo el de Representante[26] y renegaban también de la extensión del voto por mayoría cualificada a todas las propuestas que el Ministro presentase.

Estas cuestiones de poder[27], a las que se sumaban la necesaria discusión sobre las pasarelas jurídico-políticas entre las competencias de la UEO y la UE, parecían hacer insalvable el entendimiento y podrían haber hecho encallar la CIG, abriendo entonces la posibilidad al nacimiento de una Europa a dos velocidades, con cooperaciones estructuradas complementarias respecto a las fuerzas tradicionales que operaban en el marco institucional. La presidencia italiana intentó evitar las fricciones, presentando textos en línea con la Convención, asegurando un nuevo compromiso europeo y respetando el sentir expresado por Valery Giscard d’Estaing, aunque hubo miembros como Irlanda o Finlandia, que no se sentían suficientemente llamados a participar de un compromiso de Defensa mutua, tal y como se había propuesto en Nápoles. Esta cuestión sería largamente discutida entre los Ministros de Asuntos Exteriores de los veinticinco[28], e incapaces de llegar a un consenso[29], supuso un punto de fricción importante.

Por momentos, y ante la poca ilusión de algunos países por avanzar a cualquier precio, se pensó como algo preferible en carecer de Constitución, a un tener en su lugar una mala Constitución[30] decidida solo por un puñado de Estados en la CIG. La presidencia italiana mantenía una cautela propia de un buen actor diplomático, precisamente en el punto más delicado de la negociación del Tratado, con la esperanza de agradar a todos los Estados y confiar en su voluntad política para hacer avanzar la integración europea. Los Estados se enfrascaron en discusiones tan tensas, a mediados.12.2003, que no se esperaba alcanzar un acuerdo rápidamente sobre la Constitución, a pesar de contar los líderes europeos con sugerencias y fórmulas para vencer la crisis institucional a lo largo de todo el proceso.

El avance se enturbió, especialmente, en relación a dos aspectos muy concretos, el montante de la ponderación de los votos en los procedimientos por mayoría cualificada y el número de comisarios que compondrían el futuro colegio de Comisarios. Las discusiones se enconaron exclusivamente sobre esos dos puntos, más que en temas de Política Exterior y de Defensa, al que habían accedido, tras establecerse los términos exactos de las nuevas capacidades acordadas. El grado de intransigencia que demostraron algunos Estados, en particular España y Polonia, impidieron que la CIG concluyese su labor en la presidencia italiana del 2003, resultando, por ello, muy duramente criticada por el Presidente de la Comisión Europea.

El 2004 sería el año de la firma de la Constitución, veinte años después del Proyecto de Tratado Spinelli, y el comienzo de la reunificación de Europa[31], con la adhesión de diez nuevos Estados al espacio de solidaridad, seguridad, pacifismo y prosperidad que, según Jacques Delors, representaba Europa[32]. La Presidencia irlandesa del primer semestre del 2004, al presentar su agenda y establecer las diferentes prioridades[33], manifestó claramente su oposición a una construcción europea con diferentes velocidades[34], pero existía un riesgo evidente a que surgiese como consecuencia del escaso entendimiento entre los Estados en el seno de la CIG[35].

Irlanda fue a un ritmo mucho más pausado que Italia en la CIG, ya que optó por no convocar nuevas sesiones hasta tener la certidumbre de que todos los Estados, incluido aquellos que impedían la firma de la Constitución, cedían lo suficiente. Para ello, utilizaron unos encuentros más privados con las delegaciones nacionales, apostando por la “discreción y determinación”[36], evitando la diplomacia pública[37] o establecer una fecha de culminación de los trabajos para la CIG[38]. Una metodología de trabajo bien recibida por los Estados en su mayoría, a los que se les exigía evitar las dilaciones innecesarias y llegar a un acuerdo sobre la Constitución, como muy tarde, antes de las elecciones europeas.

Numerosas personalidades, instituciones cívicas, académicas y europeas demandaron en esos meses una cierta celeridad para acabar con los trabajos de la CIG, porque la opinión pública se encontraba entonces a favor de avanzar[39] y había que aprovechar ese fervor de cara a las lecciones europeas que se encontraban realmente próximas. En repetidas ocasiones, fueron los gobiernos de Francia y Alemania los que intentaron disuadir a España, presidida por el atlantista José María Aznar, de sus posiciones de intransigencia e inmovilidad[40], que mantenía junto a Polonia, de oposición constante a cualquier tipo de oferta, en la ponderación de votos en el Consejo, que fuese peor a la obtenida tras la entrada en vigor del Tratado de Niza. En este contexto, la Presidencia irlandesa efectuaría una labor de consulta entre los diferentes Estados miembros y posteriormente facilitaría una nueva propuesta sobre el sistema de votación, reformando la ponderación de votos en el seno del Consejo, basado sobre un sistema de doble mayoría – 55%/55%” (Estados/Población)-[41], mientras que la Comisión apostaba por un 50% de los Estados y 55% de la población.

España y, por extensión, Polonia, se negaron a aceptar estas ofertas y lo hicieron hasta el mismo día en que el Partido Popular perdió la mayoría en las elecciones legislativas españolas[42]. El trágico, e incomprensible[43], atentado terrorista del 11.03.2004 serviría para priorizar el fenómeno terrorista en la agenda política de la Unión[44] y agilizar una lucha conjunta contra él[45], adoptando la cooperación policial y judicial necesaria que se había dejado de lado[46] por Estados celosos de avanzar[47], al mismo tiempo que permitió discutir y aprobar declaraciones contra el terrorismo[48] e incitar a construir una Europa más eficaz en su lucha contra esta amenaza.

El 11-M también propició una nueva situación relevante para Europa: la salida del gobierno de José María Aznar y la llegada de una renovada socialdemocracia con respecto a la posición europea, personificada en José Luis Rodríguez Zapatero quien, entre sus decisiones políticas más inmediatas, optaría por la retirada de las tropas españolas de Irak[49] y el abandono del bloqueo que España estaba ocasionando a la Constitución Europea[50].

La nueva España de Zapatero dejaba de ser un problema[51] y abandonaba el rincón en el que se encontraba[52], convirtiéndose en la solución para que la CIG culminase su labor a tiempo, ya que Europa era la gran prioridad, la gran estrategia para España[53]. Además, actuó como elemento motivador para que el Parlamento Europeo[54] propusiera a Madrid como sede donde se efectuaría la firma de la Constitución, aunque finalmente la decisión adoptada por los líderes europeos se impondría, y fue Roma[55] donde se celebró la firma oficial[56], para la firma el 29.10.2004[57], en la sala de los Horacios y los Curiaceos. El mismo escenario donde se firmó en 1957 el Tratado de la CEE y EURATOM, un momento que se podría destacar como el clímax de la construcción europea, por verse renovado nacimiento de la Unión Política[58] y la Unión Europea basada sobre una Constitución.

Sin embargo, en los momentos previos a la finalización de la CIG, Polonia, tras perder el auxilio español que le permitía mantener su postura de intransigencia, optó por modificar su estrategia, solicitando el relanzamiento de las negociaciones[59]. El gran avance, que iba a experimentar la PESC y la PESD[60] con el nuevo Tratado[61], siguiendo el calendario de trabajo propuesto por la Presidencia Irlandesa[62], hacía creer que realmente la Unión dispondría de una proposición de compromiso[63], fortificando la anhelada Política Común Exterior. Sin embargo, el Presidente francés sería el primer político relevante en destacar que las cosas no cambiarían demasiado una vez que la Constitución fuese ratificada: “la política (exterior) de Francia no cambia, emana esencialmente del Presidente de la República y en tanto que yo lo sea dicha política no cambiará”[64]

Asimismo, la discusión sobre la Constitución no estuvo exenta de polémica, sobre cómo abordar la ratificación del Tratado, los Estados se encontraban muy divididos, entre efectuar o no una ratificación popular. A finales.04.2004, el Presidente de la República Francesa, Jacques Chirac, aún observaba prematuro apoyar un referéndum, mientras que Luxemburgo abiertamente ya había confirmado su disposición a efectuarlo el 10.07.2005[65].

Sin embargo, en este debate abierto y de gran trascendencia, la Comisión Europea se pronunciaría en contra de efectuar una campaña paneuropea y el Vizconde Étienne Davignon se manifestaría contrario a la ratificación mediante el uso de los referéndum, porque en vez de simplificar el proceso, los complicaba y les añadía un elemento de confusión. Si el gobierno se involucraba en la campaña electoral e invitaba a la población a votar por la Constitución, el voto se transformaba en un juicio al gobierno, no evaluándose la Constitución, sino la conducta gubernamental[66].

El texto del Tratado sobre la Constitución se encontraba en ciernes de ser aprobado e Irlanda se esforzaría por presentar una propuesta renovada, en un texto de setenta y cinco páginas, con nuevas redacciones en ciertas partes del articulado, asumiendo el nombre de Ministro y Ministra de Asuntos Exteriores, especificando que el futuro Servicio de Acción Exterior entraría en funcionamiento el primer día de la firma del documento o asumiendo las observaciones mencionadas anteriormente[67] en materia de las cooperaciones estructuradas permanentes.

Sin embargo, la atmósfera se había enturbiado poco tiempo antes cuando el Presidente de Francia, Jacques Chirac, en sus declaraciones ante la conferencia de prensa en Bruselas, expresaría que si alguno de los Estados no ratificaba la Constitución antes de dos años, debería marcharse de la Unión[68]. En términos similares se pronunciaría meses más tarde el Comisario Europeo de Competencia, Mario Monti, aseverando que el país que rechazase la Constitución o incurriese en un retraso, debería abandonar la Unión y no entorpecer el avance[69]. En cualquier caso, estas amenazas no se llevaron a la práctica, precisamente porque Francia junto a los Países Bajos, fueron los dos únicos Estados que dirían no a la Constitución en el referéndum efectuado posteriormente, y no iban a abandonar ambos la Unión cuando coincidían en ser países fundadores de la CECA, la CEE y el EURATOM.

El Gobierno de Reino Unido por su parte, destacó de una forma más diplomática, que la Constitución no entraría en vigor, como Tratado de Derecho Internacional, si todos los Estados no la ratificaban[70]. Para ello, se precisaba unánimemente la firma y el consentimiento de todos los Estados miembros, una labor más compleja de efectuar, cuantos más miembros se sumaban a la Unión. La reforma de los Tratados con veinticinco voces obligaría a la Presidencia Irlandesa a efectuar una segunda aportación con nuevos cambios en la redacción de la estructura del Tratado presentado por la Convención, así como a presionar por un mayor avance en los temas de defensa durante el siguiente semestre de presidencia neerlandesa[71].

A finales de junio de 2004 ya se constataba que no existía bloqueo[72] para que el texto fuese asumido por los representantes de los Estados en noviembre u octubre. El Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004 subrayaba el acuerdo de los veinticinco alcanzado, adoptando el Tratado Constitucional[73]. El texto consensuado dejaría satisfechos a la Comisión; al Presidente y Vicepresidente de la Convención[74]; a los parlamentarios europeos y hasta al propio Sumo Pontífice de la Iglesia Católica, apostólica y romana[75].

Sin embargo, habría sectores académicos que considerarían a la Constitución como un nuevo Tratado próximo a la ilegibilidad, además de que había sido negociado en una atmósfera oscurantista, de espalda a la ciudadanía, consensuando un texto final entre los veintiocho Jefes de Estado y de Gobierno, y que en su conjunto no estaban obligados a rendir cuentas ante nadie de su actuación. La forma de evitar este tipo de críticas sería argumentada y defendida por el Presidente del Parlamento Europeo, Josep Borrell, subrayando la importancia de los avances que el Tratado Constitucional suponía “una Europa más eficaz, gobernable y democrática; más fuerte y decisiva en la escena internacional”[76], y el mismo Borrell se propondría sumar el apoyo de la ciudadanía mediante serias y coherentes explicaciones, combatiendo los dos grandes enemigos de la democracia: la ignorancia y la indiferencia.

En los momentos anteriores a la presidencia holandesa de la Unión, las instituciones comunitarias comenzaron a reflexionar sobre las nuevas personalidades que operarían, una vez que el Tratado constitucional entrase en vigor. El Alto Representante de la Unión, Javier Solana, seguía efectuando nombramientos y proposiciones constructivas en el ámbito de la Política Exterior, la Política de Defensa, la gestión de crisis, mediando en Oriente Próximo[77], buscando la paz[78] en la época pre y pos Yasser Arafat y volvería a estar disponible para el cargo de Ministro de Asuntos Exteriores europeo después de que se ratificase la Constitución, siendo uno de los que mayor esfuerzo dedicó en la creación del Servicio Exterior de la Unión Europea[79]. Paralelamente, el nuevo Presidente de la Comisión sería designado el 29.06.2003[80], de común acuerdo entre los Jefes de Estado y de Gobierno, en la persona del Primer Ministro Portugués, José Miguel Durao Barroso. Una figura mucho menos federalista que el candidato apoyado inicialmente por Francia y Alemania, ya que ambas apostaban por el Primer Ministro belga: Guy Verhofstadt.

El siguiente periodo de la presidencia neerlandesa, estaría marcado por el realismo y la ambición, en un tiempo en el que la UE, adoptó la decisión común de apertura de la Agencia Europea de la Defensa, se reunió por primera vez su Consejo de Administración[81] y se estableció su primer programa de trabajo con veinte millones de euros de presupuesto, que paulatinamente iría incrementándose[82].

No obstante, hemos de destacar que el Tratado no poseía una significación radical y disruptiva con respecto a las anteriores reformas. Su texto había alcanzado plena madurez tras una controvertida Conferencia Intergubernamental, y el eurodiputado, Iñigo Méndez de Vigo, advertiría que no se iba a permitir hacer variaciones a la letra del Tratado, si alguno de los Estados fracasaba en la ratificación del texto[83]. El tiempo era propicio porque los eurodiputados, salvo los radicales, apoyaban la ratificación de la Constitución Europea[84], los políticos se arropaban unos a otros, y los ciudadanos, según el Eurobarómetro efectuado entre el 2 de octubre y el 8.11.2004, se posicionaban en favor de la adopción del Texto Constitucional[85].

En aquel tiempo no faltaron manifestaciones, campañas políticas o conferencias, informativas que buscaban incentivar a la ciudadanía a participar activamente en el proceso. A primeros de febrero de 2005 ya habían ratificado la Constitución tres Estados por vía parlamentaria, Lituania el 11.11.2004, Hungría el 20.12.2004, Eslovenia el 1.02.2005, después llegaría Italia, también por vía parlamentaria el 7 de abril, Bélgica el 28 de abril, Austria por vía parlamentaria el 25 de mayo, el Parlamento de España efectuaría la ratificación tras el masivo apoyo ciudadano el 20 de febrero[86], Dinamarca por referéndum el 27 de septiembre… Igualmente, con antelación a la celebración del referéndum francés, se efectuaron llamamientos a la población francesa para que apoyaran el Texto Constitucional, la perspectiva de una posible negativa francesa a la Constitución no podía detener los procesos de ratificación en otros países, pero se trataría de una realidad cada vez más cercana.

Podemos afirmar que tras los numerosos debates, campañas de información y declaraciones[87], los franceses dispusieron de todos los elementos de juicio para pronunciarse conscientemente sobre el texto[88] y aprobar ese gran salto adelante que suponía la Constitución en la evolución europea, que como el propio Presidente del Parlamento Europeo, Josep Borrell, había defendido su enorme utilidad para “hacer frente a los desafíos que tenemos por delante o la parálisis que supondría quedarnos con las reglas de Niza y la incertidumbre que para el proceso europeo esto supondría”[89].

Pocos días antes de que se produjera el referéndum, Alemania ratificaría por vía parlamentaria, esperando que su gran aliado siguiera el ejemplo y la ciudadanía compartiese la ilusión por avanzar. Sin embargo, el resultado de la votación celebrada el 29.05.2005, supuso un verdadero jarro de agua fría para todos los líderes europeos, el 54,87% de los franceses dijo no a la Constitución, contra un 45,13% que dijo sí[90] y pocos días más tarde, los Países Bajos, el 3 de junio, dijeron también que no a la Constitución en un referéndum nacional, el primero en doscientos años[91].

La profunda crisis en la Unión se desató cuatro días más tarde del referéndum francés y aunque se quisiera dar una falsa imagen de que Europa funcionaba[92], otros tantos Estados se quedaron pendientes de efectuar la ratificación por referéndum, postergaron sine die, su realización. El primero en anunciarlo fue Reino Unido[93] que exigió un periodo de reflexión[94] y que el Tratado no avanzase más[95], mientras que otros líderes confiaron en sus conciudadanos[96]. No obstante, el proceso se ralentizo porque más tarde siguieron el ejemplo británico Estados como Dinamarca, Portugal, Irlanda, República Checa y Polonia que dejaron literalmente aparcado el Tratado.

2. La Conferencia Intergubernamental que redactó el Tratado de Lisboa

La no ratificación de la Constitución supuso que los Tratados fundacionales quedaran a la espera de ser reformados y la oportunidad llegaría durante el semestre de la presidencia alemana de 2007, cuando los diferentes gobiernos comenzarían a responder a los estímulos con las nuevas llamadas de consenso que se efectuaron desde Bruselas[97] y Berlín “para fijar una hoja de ruta de revisión del Tratado”[98].

En el Consejo Europeo de junio de 2007, se acordó el lanzamiento de una Conferencia Intergubernamental con un mandato preciso[99], para concluir y articular el nuevo Tratado de la Unión Europea que mantendría su nombre y el Tratado que instituye la Comunidad Europea que se convertiría en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[100]. Unas negociaciones que no tuvieron grandes discusiones, en comparación con las anteriores CIG’s, pero se ralentizó, a medida que se abordaban las cuestiones más comprometedoras, con la Política Exterior[101] o la Defensa, y siempre en mente de la Canciller Angela Merkel el evitar, por todos los medios, llegar a una Europa de dos velocidades[102].

El mandato de la CIG, que puso en guardia al Parlamento Europeo[103], incluiría las reuniones ordinarias de Ministros de Asuntos Exteriores nacionales discutiendo sobre un grupo selecto de materias, a saber: la Carta de Derechos Fundamentales, la extensión del voto a la mayoría cualificada, la Presidencia Permanente del Consejo Europeo, el Alto Representante de la Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad con la extensión del procedimiento de codecisión, el control de la subsidiariedad por los parlamentos nacionales y cambio climático y seguridad energética[104].

Una Conferencia Intergubernamental con un formato de corte clásico, apoyada por la Comisión Europea[105], que disminuiría notablemente los estándares de transparencia, esto es, menor apertura al público, disponibilidad de los documentos y contaría con una mayor restricción de la participación de los parlamentos nacionales. La CIG representaba el retorno a los orígenes en la forma, pero no en el fondo, porque los avances conseguidos debían seguir formando parte del corpus jurídico de la Unión. Entre sus ventajas se podía destacar el evitar la parálisis del proceso de reforma de la Unión, a través de un método más económico, evitándose las grandes reuniones de varios cientos de personas en Bruselas que conllevaba una Convención y su consiguiente despilfarro de recursos. Sin embargo, la simplificación del Tratado, a través de esta metodología, podía volver a crear un articulado “imposible de comprender”, en palabras de Valery Giscard d’Estaing[106].

El lanzamiento definitivo de la CIG se realizaría el 23.07.2007 en el Consejo de Ministros de Asuntos Generales de Relaciones Exteriores, con los 27 Estados presentes y con un borrador preliminar de texto Tratado elaborado por los portugueses[107]. Las reuniones de la CIG contarían con los representantes de los Estados, el Presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, también los tres representantes del Parlamento Europeo: Elmar Brok (PPE-DE), Enrique Barón Crespo (PSE), así como Andrew Duff (ALDE). El Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pöttering, podría asistir a las reuniones de la Conferencia Intergubernamental al nivel de Jefes de Estado y de Gobierno.

Los expertos juristas de cada Estado miembro se reunirían, bajo la presidencia de Jean-Claude Piris[108], por primera vez el 24 y 25 de julio, dedicándose a abordar los aspectos más técnicos y estudiando artículo por artículo, en un clima de diálogo franco y sincero[109]. Las reuniones de la CIG se suspenderían durante casi todo el mes de agosto, y proseguirían a plena velocidad en septiembre, en previsión de llegar con un texto base para la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del 18 y 19 de octubre[110].

La segunda reunión de Ministros de Asuntos Exteriores informal, de tipo gymnich, con la participación de los eurodiputados[111], se produciría en la ciudad portuguesa de Viana do Castelo, el fin de semana del 7 y 8.09.2007, en una atmósfera de entendimiento. Los Estados se encontraban dispuestos a concluir el Tratado en octubre de 2007[112], con vistas a que entrase en vigor a comienzos del 2009[113].

El proceso parecía efectuarse de manera exprés, principalmente, porque el proyecto de Tratado ya se había negociado en su mayor parte a lo largo de la Presidencia alemana, como afirmó Josep Borrell, gracias al impulso de la Canciller Merkel[114] y aunque no se trataba de mantener exactamente la misma Constitución de 2004[115], sí que se conservaría su esencia. Los portugueses solo precisaban efectuar los retoques finales en las sesiones formales de la Conferencia Intergubernamental[116] y abrazar el diálogo con el resto de instituciones comunitarias[117], en aras de relanzar la construcción europea[118]y acrecentar el diálogo con los ciudadanos[119], precisamente, en un momento donde ya comenzaban a anunciarse los primeros referéndums del Tratado, en Irlanda[120], mientras que otros, lo eludían, en perspectiva de evitar resultados negativos, como Países Bajos, o Dinamarca.

España en aquellos momentos se encontraban en disposición de avanzar mucho más en la integración de la Defensa, como así lo declaró el Ministro de Defensa, José Antonio Alonso, porque conocían de la importancia de la PESD[121] y se mostrarían dispuestos a la utilización efectiva de las novedades del Tratado, en especial, la cooperación estructurada permanente[122]. La buena voluntad política, el clima de distensión, los protocolos adicionales[123] y las cláusulas de opt-out[124], facilitaron que los expertos juristas de los diferentes Estados miembros, del Consejo, la Comisión y del Parlamento llegaran a un acuerdo sobre el futuro Texto de Tratado a comienzos de octubre de 2007[125].

Los debates prosiguieron entre los Ministros de Asuntos Exteriores, sobre temas más sensibles a nivel político, como el compromiso de Ioánnina[126], los sitios en el Parlamento Europeo, el número de Abogados Generales[127], la restricción del derecho de iniciativa de la Comisión[128]. Cuestiones, todas ellas, que no tenían relación con la Política Exterior, porque se había acordado mantener básicamente los avances alcanzados en la Constitución Europea, y sobre los demás asuntos, se delimitarían y consensuarían diplomáticamente para encontrar el mejor encaje político en el articulado del Tratado[129].

Sin embargo, los flecos sueltos fueron trasladados a la Cumbre de Lisboa que se convirtió en un encuentro de fricción entre los líderes europeos, por la sensibilidad de los temas a tratar, por ejemplo, Polonia ejercía una presión muy severa y podía generar, en palabras del Primer Ministro de Luxemburgo, Jean Claude Juncker, un problema serio en el avance de la CIG.

Sin embargo, debido a la presión de todos los Estados, Polonia cedería al obtener un Abogado General permanente en el Tribunal de Justicia de la Unión y el mantenimiento intacto su demanda sobre el compromiso adquirido mediante la cláusula de Ioánnina. Bulgaria obtendría su reconocimiento del cirílico en la inscripción de euros, la República Checa se aseguró que las competencias quedaran repartidas de forma clara, y el nombre de Ministro de Asuntos Exteriores desapareció, para ser sustituido por el de Alto Representante.

3. Los avances del Tratado de Lisboa en la Política Exterior y las reformas pendientes

La CIG que alumbró el Tratado, debido a su brevedad durante la Presidencia portuguesa, no efectuó un sustancial avance innovador, sino que se nutrió y recicló buena parte del contenido que ya albergaba la Constitución Europea. En primer lugar, debemos recordar dónde se encontraba el articulado de la PESC en los Tratados. Su ubicación no era causal, su lugar en el Tratado de la Unión y no en el Tratado de la Comunidad Europea, obedecía al recelo de los Estados sobre la Unión, para que no pudiera ostentar competencias exclusivas o compartidas sobre un aspecto tan sensible de su soberanía nacional como podía ser la Política Exterior.

Actualmente, el TUE en su artículo 21 recoge los principios rectores o inspiradores de la Acción Exterior, que la Unión debería respetar en el escenario internacional, y son identificados con: la Democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho Internacional.

Estos principios rectores deberían obligar permanentemente a la Unión a que los defendiera en el mundo, pero han existido momentos en los cuales los Estados han puesto por delante sus intereses frente a los principios, bastando como ejemplo la venta de armas de Estados miembros como España a Arabia Saudí, sabedores de que perpetraron un asesinato en su Consulado en Turquía contra el ciudadano saudí, Jamal Khashoggi y del que todavía se desconoce el paradero del cadáver[130].

El artículo 22 desarrolla las funciones operativas que mantendrán el Consejo Europeo y el Alto Representante. En este marco, la Unión se ve constreñida e incapacitada para actuar con autonomía, porque se mantiene la regla de la unanimidad. En aras de que la Unión fuese más efectiva en Política Exterior, esta regla de voto por unanimidad debería ser eliminada y trasformada en un voto por mayoría en el Consejo. La redacción del Tratado obedece escrupulosamente a la voluntad de los Estados, que reconocen a la PESC como una Política con unas reglas y unos procedimientos específicos, donde el Consejo Europeo y el Consejo son las dos instituciones que deben pronunciarse y no hay lugar para el proceso legislativo ordinario, la Comisión no elabora propuestas, no existe el diálogo con el Parlamento Europeo y el Alto Representante de la Unión ostenta una función también limitada de ejecución de la política Exterior y de seguridad Común, junto a los Estados tal y como señala el art. 26 § 3.

Este reparto de competencia bascula hacia el intergubernamentalismo ineficaz, convirtiendo a la Unión de facto en una organización cautiva de la voluntad de los Estados. La política Exterior debería estar en manos del ejecutivo, esto es, la Comisión Europea y no en las decisiones tomadas a puerta cerrada en el Consejo Europeo o en el Consejo. Asimismo, actualmente el Tribunal de Justicia no dispone de jurisdicción para actuar en el marco de la PESC y debería tenerla, para que la fiscalía europea o la Comisión actuasen en caso de que constataran una violación clara y evidente de los principios rectores de la Política Exterior.

El artículo 24 recuerda a los Estados que deben mantenerse leales y abiertos a la solidaridad en la ejecución de su política exterior, actuando sus miembros de una forma convergente, apoyando la labor que desarrollen las instituciones europeas. En este caso, los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros, junto a la Alta Representante, son los obligados a vigilar el cumplimiento de estas disposiciones del articulado. Sin embargo, hemos constatado que en los últimos años los Estados han preferido actuar en el escenario internacional guiados por sus intereses nacionales antes que por el interés comunitario. Sería necesario trasladar las competencias de la Política Exterior de manera exclusiva a la Unión, para que pudiera actuar defendiendo los intereses de todos los europeos, sin contradicciones, ni incoherencias.

El Consejo Europeo, y bajo el orden del día marcado por su Presidente, juega un papel muy destacado, ya que determina los intereses estratégicos de la Unión Europea, fijando sus objetivos y definiendo las orientaciones generales en todos los sentidos. Por tanto, el verdadero poder se encuentra en la máxima expresión del intergubernamentalismo, los Jefes de Estado y de Gobierno, cuando se reúnen en formación y adoptan por consenso las decisiones que estimen oportunas. En consecuencia, la política exterior europea suele ceñirse al mínimo común denominador, e impide que se puedan realizar pronunciamientos de calado internacional, como el reconocimiento de Juan Guaidó como presidente de iure de Venezuela[131], donde ha habido una fuerte división en el seno de la Unión[132].

En segundo lugar, y partiendo de las orientaciones generales y las líneas estratégicas que ha definido el Consejo Europeo, se activa el Consejo, que adoptará las decisiones necesarias para aplicar la Política Exterior. Esta responsabilidad que pesa sobre los ministros de asuntos exteriores convierte a la Unión Europea en una mera herramienta de los Estados, para que plantee las posturas que por unanimidad han sido aprobadas. Sin duda, la más mínima objeción o resistencia de un solo Estado puede impedir que la Unión actúe, como sucede con la aprobación de sanciones en caso de que un Estado viole el Derecho internacional, caso de Rusia con la invasión de Crimea[133].

La figura del Alto Representante debemos destacarla también como la gran novedad del Tratado de Lisboa, (art. 27 del TUE) que contribuye con sus propuestas a la elaboración de la Política Exterior y de Seguridad Común, así como a la ejecución de todas aquellas decisiones que el Consejo Europeo y el Consejo adopten. Al mismo tiempo, le queda asegurado un papel de representación, en el epígrafe 2, similar al que posee el Presidente del Consejo Europeo, pero a diferencia de este, el Alto Representante puede establecer un diálogo político ante terceros, en nombre de la Unión, en el ámbito que le compete, esto es, la Política Exterior y de Seguridad Común. Para ello, el Alto Representante cuenta con una serie de apoyos para desempeñar su función en plenitud.

El principal de estos soportes es el Servicio Europeo de Acción Exterior, un Servicio que actúa en colaboración con los servicios diplomáticos nacionales y que está compuesto por funcionarios que provienen de las diplomacias nacionales, la Secretaría General del Consejo y la Comisión, unificando una dispersa multitud de departamentos que existían y ubicándolos jerárquicamente bajo la directa responsabilidad del Alto Representante. La Unión adolece de una escuela diplomática europea y de un cuerpo diplomático, similar al de otras grandes potencias como los Estados Unidos.

En la PESC la práctica totalidad de las decisiones adoptadas en el seno del Consejo se aprueban bajo la regla de la unanimidad, tal y como se recuerda en el artículo 31, posibilitándose la abstención constructiva para que los Estados no obstaculicen la acción de la Unión en caso de no votar en contra. La incapacidad de la Unión Europea para convertirse en un sujeto internacional con autoridad devine precisamente de este artículo, el cual debería ser modificado para que la regla general de votación fuese la mayoría cualificada y la excepción la unanimidad.

El Parlamento Europeo bajo las disposiciones actuales tiene muy poca o casi nula relevancia en la política exterior, salvo el protagonismo político que obtiene de la rendición de cuentas que efectúa el Alto Representante y que eleva consultas de forma periódica a la institución, informándole de la evolución cotidiana en la aplicación de la Política Exterior. Una reforma ambiciosa de los Tratados, que quisiera avanzar en la integración, exigiría un papel más noble al Parlamento, obligando al Alto Representante a tener en cuenta sus opiniones mayoritarias, emitidas en las Resoluciones, de forma que no solo primase la voluntad de los miembros del Consejo.

Asimismo, los gastos corrientes de la Unión en su política exterior deberían ser sufragados con un presupuesto comunitario más amplio. En conclusión, las bases jurídicas del Tratado en este ámbito concreto son alambicadas y desordenadas, en muchos casos se esconde la forma en la que se procede a votación y ello invita a pensar que la Unión goza de una Política Exterior, cuando en realidad es decidida enteramente por los Estados miembros. Los líderes deberían estar llamados a modificar este capítulo en su integridad, con altura de miras, pensando en la capacidad real de la Unión para servir de interlocutor mundial en los conflictos y discusiones en torno a la gobernanza de un mundo inserto en pleno proceso de globalización y crisis climática.

Desde los inicios de la Cooperación Política Europea, con el Acta Única, su posterior conversión en Política Exterior, mediante el Tratado de Maastricht, y su evolución subsiguiente en los Tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa, se han sucedido numerosos acontecimientos internacionales que han puesto a prueba la solidez de la política exterior de la Unión y han evidenciado las grandes deficiencias de sus Tratados.

Recordemos lo que Javier Solana, como Alto Representante para la PESC decía en Bruselas en el 2002: “Hoy en día demasiados aspectos de nuestra política exterior están encerrados en una estructura rígida de reuniones rituales, algunas de las cuales carecen de sustancia”. Si queremos una Unión Europea con mayor capacidad de actuación en el escenario global, se precisa una renovada redacción y una reordenación del articulado, para evitar las mismas carencias que hace 20 años.

Debemos señalar en un futuro a la Comisión Europea como responsable de la Política Exterior, de un Cuerpo Diplomático más sólido que el actual Servicio Europeo de Acción Exterior, consolidado a través de una Academia Diplomática Europea y de un cuerpo de embajadas y consulados europeos, que mantenga una sola voz, mediante una política plenamente comunitaria y unitaria, tanto en el criterio como en su aplicación, integrada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

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