DOI: 10.19135/revista.consinter.00022.19

Recebido/Received 11/10/2025 – Aprovado/Approved 26/02/2026

Danilo de Oliveira[1] – https://orcid.org/0000-0003-4099-3716

Resumo

O presente texto apresenta uma proposta de reconhecimento das situações de violência doméstica ou familiar contra a mulher como um dos riscos sociais a serem protegidos normativamente pelo Sistema de Seguridade Social brasileiro (hipótese), sob à luz dos sistemas global e regional (interamericano) de garantia dos direitos humanos, notadamente da CEDAW e seu respectivo Comitê, bem como da Convenção de Belém do Pará, considerando-se, para tanto, a abertura e a permeabilidade de direitos humanos reconhecidos em documentos internacionais, previstos na CRFB/1988. Além disso, busca-se a identificação de Recomendações e/ou do dever de proteção aos direitos socioeconômicos das mulheres vítimas de violência de gênero e seus reflexos no plano interno como a concretização das diretrizes da interdimensionalidade e da progressividade dos direitos humanos (objetivos). Consultaram-se a CEDAW, o seu Comitê, assim como as respectivas Recomendações Gerais, além da Convenção de Belém do Pará, buscando-se identificar, dentre as normas jurídicas de combate à violência de gênero, aquelas de índole socialmente protetiva. A partir disso, buscou-se analisar o voto relatado pelo Ministro Flávio Dino, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.520.468-PR, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, cujo objeto se imbrica com o dessa pesquisa. A análise dos dados coletados se deu por meio de revisão crítico-narrativa, na medida em que foram acrescentadas aos argumentos doutrinários, às normas jurídicas, e ao precedente (tese fixada e seus fundamentos determinantes) as ilações do(a) autor(a) (métodos de coleta e de análise de dados). Verificou-se que a violência doméstica ou familiar contra a mulher a coloca num ou potencializa um estado de necessidade, de vulnerabilidade econômica, com repercussões socioeconômicas (determinantes sociais), o que inclui as áreas da saúde, da previdência e da assistência social, conforme o modelo constitucional brasileiro vigente. Dos sistemas externos de eliminação de discriminação contra as mulheres extrai-se o dever estatal de adoção de políticas públicas de proteção socioeconômica à mulher vítima de violência de gênero. A decisão do Supremo Tribunal Federal, por sua vez, consolida os sistemas pensados para a proteção da mulher vítima de violência de gênero (resultados). Dessarte, a violência doméstica ou familiar contra a mulher constitui uma das hipóteses de risco social protegido pelo Sistema de Seguridade Social brasileiro (considerações finais).

Palavras-chave: Violência contra a mulher; Risco social; Sistema de seguridade social; Precedente; Constitucionalismo multinível.

Abstract

This text presents a proposal to recognize situations of domestic or family violence against women as one of the social risks to be protected by Brazilian Social Security regulations (hypothesis), in light of global and regional (inter-American) human rights systems, notably CEDAW and its respective Committee, as well as the Belém do Pará Convention, considering, for this purpose, the openness and permeability of human rights recognized in international documents, as provided for in CRFB/1988. In addition, it seeks to identify Recommendations and/or the duty to protect the socioeconomic rights of women victims of gender violence and their impact at the domestic level, such as the implementation of the guidelines of interdimensionality and progressivity of human rights (objectives). The CEDAW, its Committee, and the respective General Recommendations were consulted, in addition to the Belém do Pará Convention, seeking to identify, among the legal norms to combat gender violence, those of a socially protective nature. Based on this, we sought to analyze the vote reported by Minister Flávio Dino in the judgment of Extraordinary Appeal n. 1.520.468-PR, within the scope of the Federal Supreme Court, whose object overlaps with that of this research. The data collected was analyzed through critical narrative review, in that the author's conclusions (data collection and analysis methods) were added to the doctrinal arguments, legal norms, and precedent (established thesis and its determining grounds). It was found that domestic or family violence against women places them in or exacerbates a state of need and economic vulnerability, with socioeconomic repercussions (social determinants), including in the areas of health, social security, and social assistance, according to the current Brazilian constitutional model. From the external systems for eliminating discrimination against women, we can derive the state's duty to adopt public policies for the socioeconomic protection of women who are victims of gender-based violence. The decision of the Federal Supreme Court, in turn, consolidates the systems designed to protect women victims of gender-based violence (results). Thus, domestic or family violence against women constitutes one of the social risks protected by the Brazilian Social Security System (final considerations).

Keywords: Violence against women; Social risk; Social security system; Precedent; Multilevel constitutionalism.

Sumário: 1. Introdução; 2. Contextos jurídico-normativos internacional e nacional da proteção, inclusive social, da mulher vítima de violência doméstica e familiar; 3. Análise do Recurso Extraordinário n. 1.520.468-PR, Tema 1.370 do Supremo Tribunal Federal; 4. Considerações Finais; 5. Referências.

1  INTRODUÇÃO

O presente texto apresenta uma proposta de reconhecimento das situações de violência doméstica ou familiar contra a mulher como um dos riscos sociais a serem protegidos normativamente pelo Sistema de Seguridade Social brasileiro, inobstante a constatação de que a opressão da mulher se dá menos pelo rigor das normas que pelo rigor dos costumes (Beauvoir, 2014, p.183).

Ainda culturalmente, como passo necessário à própria proteção da mulher contra uma opressão estruturalmente estabelecida nos seios sociais, se desenvolveu o sentido sociojurídico de ser mulher.

Ninguém nasce mulher: torna-se mulher. Nenhum destino biológico, psíquico, econômico define a forma que a fêmea humana assume no seio da sociedade; é o conjunto da civilização que elabora esse produto intermediário entre o macho e o castrado que qualificam de feminino. Somente a mediação de outrem pode constituir um indivíduo como um outro. (Beauvoir, 1949)

Para Pimentel, essa compreensão foi se estabelecendo durante as “ondas feministas”, até desaguar no conceito de um marcador social determinante para os fatores políticos, econômicos e culturais de cada sociedade, compondo instrumento de análise social e interseccional sobre a discriminação, dominação e poder (Pimentel, 2021, p.25-26). Emergiu, assim, o conceito de “gênero”, o qual, durante os movimentos feministas, encontra-se em constante desconstrução e reconstrução (Pimentel, 2017, p. 2-36). Conforme Lisboa, “gênero é uma expressão de conteúdo dinâmico, que se constrói historicamente, com reivindicações feministas e conquistas humanistas” (2025, p. 30).

Notadamente após o fim da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional passou a reivindicar o reconhecimento e, sobretudo, a proteção dos direitos humanos, independentemente de condições pessoais que não a própria e suficiente condição de ser pessoa humana. Contudo, conforme já alertado por Bobbio, a efetividade dos direitos humanos depende de uma etapa de reconhecimento e de proteção de direitos pertencentes às categorias específicas, como a proteção de gênero, onde se inclui a da mulher (2020, p. 64).

É diante desse cenário que analisaremos se e como os sistemas global e regional (interamericano) de garantia dos direitos humanos contribuíram para uma progressiva e integrada rede de proteção da mulher vítima de violência doméstica ou familiar no Brasil, inclusive com a previsão de guarida de suas necessidades socioeconômicas.

Metodologicamente, a pesquisa se debruçou sobre os seguintes dados (qualitativamente): i) a CEDAW, o seu Comitê, assim como as respectivas Recomendações Gerais; ii) além da Convenção de Belém do Pará, buscando-se identificar, dentre as normas jurídicas de combate à violência de gênero, aquelas de índole socialmente protetiva; iii) a decisão do Recurso Extraordinário n. 1.520.468-PR, no âmbito do Supremo Tribunal Federal (método de coleta de dados). A análise dos dados coletados se deu por meio de revisão crítico-narrativa, na medida em que foram acrescentadas aos argumentos doutrinários, às normas jurídicas, e ao precedente (tese fixada e seus fundamentos determinantes) as ilações do autor (método de análise de dados). Segundo Marcelo Lamy:

A Revisão Narrativa é o instrumental que permite a análise de material bibliográfico selecionado sem pretensões de exaurir as fontes de informação, de material identificado e selecionado utilizando-se critérios não muito rigorosos (embora sempre seja necessário ancorar-se em bases de dados específicas, em termos concretos de busca, em amplos filtros temporais, espaciais e/ou qualitativos), de critérios mais associados a pretensões exploratórias ou a expertise do próprio investigador, que podem ser aperfeiçoados, inclusive, durante o processo de coleta. O conjunto de materiais selecionados para esse tipo de análise pode ser composto de estudos originais ou derivados, assim como por estudos que transitam por abordagens e metodologias diversas.

Ainda:

“A análise da Revisão Narrativa, que parte de um universo amostral não-rigoroso, segue um viés discursivo aberto. O que importa é fazer uma narração compreensiva e conciliadora do que se estudou. De maneira global, apontar os aspectos mais relevantes encontrados no portifólio bibliográfico com relação à problemática investigada”. (Lamy, 2020, pp. 338-339)

2  CONTEXTOS JURÍDICO-NORMATIVOS INTERNACIONAL E NACIONAL DA PROTEÇÃO, INCLUSIVE SOCIAL, DA MULHER VÍTIMA DE VIOLÊNCIA DOMÉSTICA E FAMILIAR

Uma abordagem sobre a necessária proteção social das mulheres vítimas de violência de gênero a partir do cenário global ou internacional para o interno é justificada pelos fenômenos da globalização, notadamente a econômica, e, sobretudo, pela ótica dos direitos humanos. Esses olhares, o da prevalência dos direitos humanos e o da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade, constituem princípios fundamentais que regem o Brasil nas suas relações internacionais (CRFB/1988, artigo 4º, incisos II e IV, respectivamente) que,  somados a outros mandamentos constitucionais, como os estabelecidos pelo artigo 5º, parágrafos segundo e terceiro, justificam em nosso país uma abertura jurídico-normativa para a permeabilidade de direitos humanos que devem nortear a adoção de políticas públicas e institucionais que visem à efetividade dos direitos humanos, notadamente dos de índole social ou de segunda dimensão.

Destacaremos, a seguir, dois documentos internacionais advindos de diferentes sistemas de proteção dos direitos humanos: a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW) – sistema global – e a Convenção de Belém do Pará (Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher) – sistema regional.

Na estrutura do sistema global de proteção dos direitos humanos não há um tribunal internacional de direitos humanos, diferentemente do que ocorre na estrutura dos sistemas regionais de proteção dos direitos humanos.

No seio da Organização das Nações Unidas (ONU) – sistema global convencional – os órgãos que mais se aproximam de um tribunal internacional são os seus Comitês. Cabe ao Comitê para a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres o monitoramento e implementação da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW).

Dentre as funções dos Comitês está a de expedir comentários gerais, observações gerais e recomendações gerais – aqui, expressões sinônimas.

Os comentários gerais, que inicialmente tinham como objetivo auxiliar os Estados na apresentação de relatórios periódicos – apontando, por exemplo, como e quais informações deveriam ser incluídas –, depois evoluíram para um documento mais amplo, por meio dos quais os comitês passaram a emitir uma espécie de “interpretação autêntica” sobre o conteúdo e o alcance das obrigações dos Estados em relação ao respectivo tratado[2].

Nesse contexto, o artigo 11, item 1, alínea “e” da CEDAW estabelece que:

Os Estados-Partes adotarão todas as medidas apropriadas para eliminar a discriminação contra a mulher na esfera do emprego a fim de assegurar, em condições de igualdade entre homens e mulheres, os mesmos direitos, em particular:

(...);

e) O direito à seguridade social, em particular em casos de aposentadoria, desemprego, doença, invalidez, velhice ou outra incapacidade para trabalhar, bem como o direito de férias pagas;

Então, algumas das Recomendações Gerais apontaram para a necessidade de os Estados-Partes adotarem medidas para a eliminação da violência doméstica e familiar que contemplam políticas de Seguridade Social, ainda que indiretamente mencionada. No Brasil, desde a CRFB/1988, artigo 194, adotou-se o Sistema de Seguridade Social como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Na Recomendação Geral n. 19/1992, por exemplo, recomenda-se (item 24, alínea “i”) a adoção de procedimentos eficazes de apresentação de queixa e de modalidades de reparação, incluindo formas de compensação. Recomenda-se, também (item 24, alínea “r”) além da adoção de sanções penais quando necessário, de medidas civis de reparação; de serviços que que assegurem o bem-estar e segurança das vítimas, incluindo casas abrigo, aconselhamento e programas de reabilitação. Recomenda-se, ainda (item 24, alínea “s”), que Estados-Partes, nos seus relatórios, devem dar a conhecer a dimensão dos casos de violência doméstica e agressão sexual, bem como as medidas preventivas, punitivas e corretivas que tenham tomado.

Na Recomendação Geral n. 34/2016, por exemplo, recomenda-se que, para a eliminação da discriminação contra as mulheres rurais na vida econômica e social, os Estados-Partes devem assegurar que as mulheres rurais envolvidas em trabalho não remunerado ou no setor informal tenham acesso à proteção social não contributiva (de acordo com a Recomendação Geral n. 16/1991, sobre mulheres não remuneradas em empresas familiares rurais e urbanas), bem como que aquelas que estejam empregadas no setor formal tenham acesso às prestações de segurança social contributiva, por direito próprio, independentemente do seu estado civil.

De um modo geral, algumas das Recomendações Gerais do Comitê CEDAW orientam que os Estados-Partes adotem sistemas de Seguridade Social inclusivos e não discriminatórios, o que ganha maior relevância em se tratando de mulheres vítimas de violência de gênero, por razões óbvias, mas nelas apontadas.

Como bem observado por Lisboa, a análise de Recomendações Gerais emitidas pelo Comitê CEDAW desvela que as políticas de Seguridade Social são tratadas como mecanismos de proteção e de reparação pela comunidade internacional, no âmbito global de garantia dos direitos humanos[3].

Sobre a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, como bem observado, novamente, por Lisboa:

Adotada pela Organização dos Estados Americanos (OEA) em 1994, a Convenção de Belém do Pará representou um marco significativo no combate à violência contra as mulheres nas Américas.

A convenção foi ratificada pelo Brasil em 27/11/1995, aprovada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo 107/1995) e promulgada pelo Presidente da República em 1996. (Decreto 1.973/1996)

O tratado reconhece, em seu artigo 5º, que a violência compromete diretamente os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais das mulheres.

Já o artigo 7º impõe aos Estados signatários a obrigação de instituir mecanismos de reparação, destacando-se, na alínea “g”, o compromisso expresso e, sem reservas, de estabelecer instrumentos judiciais e administrativos que assegurem às mulheres vítimas de violência o acesso efetivo à restituição, à reparação dos danos sofridos e a outras formas de compensação justas e eficazes.

O artigo 8º, por sua vez, reforça a necessidade de adoção progressiva de medidas específicas, como programas de reabilitação, capacitação, treinamento e cooperação internacional, voltados à promoção da autonomia financeira e social das mulheres.

Importa destacar que embora o texto da convenção não mencione explicitamente a violência doméstica como um problema de saúde pública, ele reconhece em seu preâmbulo que a violência contra a mulher constitui uma violação dos direitos humanos e uma ofensa à dignidade humana. Afirmando também que a eliminação da violência contra a mulher é condição indispensável para seu desenvolvimento individual e social e sua plena e igualitária participação em todas as esferas da vida[4].

Desse modo, merece destaque a Recomendação n. 123, de 07/01/2022, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a qual recomenda aos órgãos do Poder Judiciário brasileiro a observância dos tratados e convenções internacionais de direitos humanos e o uso da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o que fortalece a permeabilidade dos direitos humanos no cenário interno, ampliando-se o rol de direitos humanos fundamentais, fenômeno por alguns denominado de constitucionalismo multinível.

No Brasil, formalizou-se ainda uma série de políticas públicas expressas em Leis que, muitas vezes, internalizaram as medidas globalmente pensadas (desejadas e adotadas em documentos internacionais) em prol da efetividade dos direitos das mulheres vítimas de violência de gênero.

Em primeiro lugar, acima da Lei, está a CRFB/1988, que em seu artigo 5º, inciso I, estabeleceu o marco inicial para a busca de igualdade entre homens e mulheres, bem como para a proteção da família, no art. 266, parágrafo oitavo: “O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações”.

Posteriormente, tem-se...

A Lei n. 10.778, de 24 de novembro de 2003, a qual estabeleceu a notificação compulsória, no território nacional, do caso de violência contra a mulher que for atendida em serviços de saúde públicos ou privados.

A Lei n. 11.340, de 7 de agosto de 2006, conhecida como “Lei Maria da Penha”, a qual criou mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos da CRFB/1988, artigo 226, parágrafo oitavo, da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (CEDAW) e da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Convenção de Belém do Pará), além de ter disposto sobre a criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher.

A Lei n. 12.015, de 7 de agosto de 2009, a qual alterou o Título VI, do Código Penal, de “Dos crimes contra os costumes" para "Dos crimes contra a dignidade sexual", além de ampliar o conceito jurídico de estupro, incluindo-se nele outros atos libidinosos além da conjunção carnal, bem como estabeleceu penas mais rigorosas.

A Lei n. 12.737, de 30 de novembro de 2012, conhecida como “Lei Carolina Dieckmann”, de extrema importância para a proteção da privacidade e da intimidade de todas as pessoas, principalmente das mulheres, no ambiente virtual. Embora não seja uma lei exclusiva para a violência de gênero, ela é fundamental para combater o vazamento de imagens íntimas e outras formas de violência digital que afetam gravemente a dignidade das mulheres.

A Lei n. 12.845, de 1º de agosto de 2013, que dispôs sobre o atendimento obrigatório e integral de pessoas em situação de violência sexual.

A Lei n. 13.104, de 9 de março de 2015, conhecida como “Lei do Feminicídio”, a qual trouxe dois relevantes contributos: i) alterou o Código Penal para prever o feminicídio como circunstância qualificadora do crime de homicídio; e ii) alterou o art. 1º, da Lei n. 8.072, de 25 de julho de 1990, para incluir o feminicídio no rol dos crimes hediondos.

A Lei n. 13.718, de 24 de setembro de 2018, que alterou o Código Penal para tipificar os crimes de importunação sexual e de divulgação de cena de estupro; para tornar pública incondicionada a natureza da ação penal dos crimes contra a liberdade sexual e dos crimes sexuais contra vulnerável; para estabelecer causas de aumento de pena para esses crimes e para definir como causas de aumento de pena o estupro coletivo e o estupro corretivo.

A Lei n. 13.894, de 29 de outubro de 2019, a qual: i) alterou a Lei Maria da Penha para prever a competência dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher para a ação de divórcio, separação, anulação de casamento ou dissolução de união estável nos casos de violência e para tornar obrigatória a informação às vítimas acerca da possibilidade de os serviços de assistência judiciária ajuizarem as ações mencionadas; ii) alterou o Código de Processo Civil para prever a competência do foro do domicílio da vítima de violência doméstica e familiar para a ação de divórcio, separação judicial, anulação de casamento e reconhecimento da união estável a ser dissolvida; para determinar a intervenção obrigatória do Ministério Público nas ações de família em que figure como parte  vítima de violência doméstica e familiar; e para estabelecer a prioridade de tramitação dos procedimentos judiciais em que figure como parte vítima de violência doméstica e familiar.

A Lei n. 14.132, de 31 de março de 2021, que incluiu no Código Penal o crime de perseguição – stalking – muitas vezes praticado em contextos de violência de gênero.

A Lei n. 14.245, de 22 de novembro de 2021, conhecida como “Lei Mariana Ferrer”, a qual alterou o Código Penal, o Código de Processo Penal e a Lei dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais para coibir a prática de atos atentatórios à dignidade da vítima e de testemunhas, bem como para estabelecer causa de aumento de pena no crime de coação no curso do processo, especialmente em crimes contra a dignidade sexual.

A Lei n. 14.887, de 12 de junho de 2024, que alterou a Lei Maria da Penha para estabelecer prioridade na assistência à mulher em situação de violência doméstica e familiar no Sistema Único de Saúde (SUS) e no Sistema Único de Segurança Pública (Susp). Além disso, ela também modificou a Lei n. 13.239/2015 para determinar que a mulher vítima de violência tenha atendimento prioritário para cirurgia plástica reparadora de sequelas de lesões causadas por atos de violência doméstica.

Desvela-se, assim, um progressivo amálgama jurídico-normativo de proteção para as mulheres vítimas de violência de gênero, no Brasil.

Destacaremos, no próximo tópico, uma recente decisão do STF que, ao se coadunar, ainda que sem citá-los, aos contextos global e regional de proteção efetiva dos direitos das mulheres vítimas de violência doméstica ou familiar, desvela que a atuação da mais alta Corte jurisdicional está alinhada, mesmo que implicitamente, ao que se denomina controle de convencionalidade.

3  ANÁLISE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.520.468-PR, TEMA 1.370 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Antes da análise da referida decisão, é importante trazer algumas bases conceituais, como a de previdência social, a de seguridade social e, sobretudo, a de risco social, sobre o que nos debruçaremos sucintamente.

Segundo Oliveira:

A Previdência Social, no Brasil, ao lado da Saúde e da Assistência Social, faz parte da Seguridade Social. A Seguridade Social, basicamente, corresponde a uma política pública voltada para a proteção e o amparo dos cidadãos que se encontrem em estado de necessidade, em virtude de riscos como doenças, incapacidades para o trabalho, velhice, extrema pobreza etc. Nesse contexto, a Previdência Social, em especial, cuida dos riscos sociais que retiram ou diminuem drasticamente a capacidade de o indivíduo trabalhar e obter o seu sustento digno e o de sua família. Assim, todo aquele que exerce uma atividade remunerada é considerado segurado obrigatório. (Oliveira, 2020, p. 1)

Ainda de acordo com Oliveira:

A política pública de Seguridade Social, em especial a de Previdência Social, pode ser compreendida como necessária pela constatação histórica de que, em regra, as pessoas não são previdentes, ou seja, não se preparam economicamente para a eventualidade de não terem condições de exercerem atividade laborativa remunerada e, assim, ficarem sem meios de manter o seu sustento digno e o de sua família.

Então, essa delicada situação passa a ser um problema não só do próprio indivíduo e da sua família exclusivamente, passando a ser um problema cuja solução é de responsabilidade de toda a sociedade. Ou seja, cabe ao Estado adotar uma política pública que não permita ou, pelo menos, minimize a existência de pessoas desamparadas, o que justifica a filiação obrigatória. (Oliveira, 2020, p. 2)

Para Castro e Lazzari, o risco social é um dos fundamentos da Previdência Social. Segundo os referidos autores, a teoria que hoje predomina sustenta que cabe à sociedade, por meio do Estado, a responsabilidade pelo amparo dos que se encontrem em uma situação de estado de necessidade:

Os infortúnios causadores da perda, permanente ou temporária, da capacidade de trabalhar e auferir rendimentos foram objeto de várias formulações no sentido de estabelecer de quem seria a responsabilidade pelo dano patrimonial causado ao trabalhador, partindo da responsabilidade subjetiva ou aquiliana do tomador dos seus serviços até chegar-se à responsabilidade da sociedade como um todo, pela teoria do risco social.

Segundo essa teoria, hoje predominante, é da sociedade a responsabilidade, materializada mediante políticas públicas, pela manutenção daqueles indivíduos que, em função de terem exercido seu labor, tenham se inabilitado para prover meios de subsistência. Ou seja, não se cogita, em regra, da responsabilidade do tomador de serviços do obreiro pela renda necessária à provisão das necessidades do indivíduo incapacitado. Evidentemente, em caso de dolo ou culpa do empregador, existe uma responsabilidade concorrente, que é de natureza civil, de reparar os danos causados.

[...].

Segundo tal teoria, cabe à sociedade assegurar seu sustento ao indivíduo vitimado por uma incapacidade laborativa, já que toda a coletividade deve prestar solidariedade aos desafortunados, sendo tal responsabilidade de cunho objetivo – não se cogitando, sequer, da culpa do vitimado. (Castro, Lazzari, 2023, p. 20)

Hão de ser mencionados, ainda, os princípios constitucionais da seletividade e da distributividade, aplicáveis à Seguridade Social. Em virtude da seletividade, os benefícios previdenciários e assistenciais são concedidos a quem deles efetivamente necessite, o que se verifica pelo preenchimento de requisitos estabelecidos pelo próprio Sistema de Seguridade Social. O benefício ou serviço deve ser concedido e mantido, seletivamente, conforme a necessidade da pessoa. Pela distributividade, a concessão de benefícios e serviços, no âmbito da Ordem Social, visa à distribuição de renda e ao bem-estar e justiça sociais (Castro, Lazzari, 2023, pp. 70-71).

Depois de fixadas essas bases conceituais, analisaremos a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) recentemente proferida quando do julgamento do Tema 1.370, leading case Recurso Extraordinário n. 1.520.468-PR (RE n. 1.520.468-PR), sob à luz da compreensão do Sistema Brasileiro de Precedentes Judiciais oferecida por Marcelo Lamy e Danilo de Oliveira, segundo a qual toda decisão judicial anterior que se pretenda reconhecer e, sobretudo, aplicar no caso sob julgamento como um precedente judicial, é composta pela tese fixada somada aos seus fundamentos determinantes (fáticos, contextuais e jurídicos) – o que se alinha à escola maximalista, prestigiada normativamente no Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), por exemplo, no artigo 489, incisos V e VI –, e, se e quando oriunda de um acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário (CPC/2015, artigo 927, inciso III), terá efeito preceptivo.

3.1  Fundamentos Determinantes do Precedente Judicial (Tema 1.370 do STF, RE n. 1.520.468-PR)

Conforme apontado pelo Relator, Ministro Flávio Dino, o RE n. 1.520.468-PR teve origem em um mandado de segurança impetrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) contra uma decisão proferida pela 2ª Vara Criminal de Toledo-PR, concessiva de uma medida protetiva de urgência ancorada na Lei Maria da Penha que determinou ao INSS que arcasse com o afastamento remunerado do trabalho de uma mulher vítima de violência doméstica, além de garantir o seu vínculo de emprego até o fim do período de afastamento (artigo 9º, parágrafo segundo, inciso II).

A 2ª Vara Criminal de Toledo-PR havia aplicado analogicamente as regras jurídicas do auxílio por incapacidade temporária (antigo auxílio-doença, na nomenclatura anterior à Emenda Constitucional n. 103/2019, denominada de Emenda da Reforma da Previdência), estabelecendo, no caso concreto, que a empresa empregadora arcaria com a remuneração dos quinze primeiros dias de afastamento, cabendo ao INSS responder pelo período subsequente de afastamento.

O INSS impetrou mandado de segurança (MS) perante o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) para questionar dois pontos: i) a competência da Justiça Estadual para determinar o pagamento de um benefício pela autarquia federal; e ii) a ausência de norma jurídica expressa estabelecendo tal obrigação para a autarquia federal. A apreciação do tema foi submetida à sistemática da repercussão geral, sob o n. 1.370.

O TRF-4 manteve a decisão de 1ª instância, proferida pela 2ª Vara Criminal de Toledo-PR, adotando as razões de decidir de que: i) embora o TRF-4 fosse competente para julgar a ação proposta por uma autarquia federal (no caso, pelo INSS), o juízo estadual detinha a competência natural para aplicar a Lei Maria da Penha; e ii) a Justiça Estadual determinou a implantação (por analogia, como forma de integrar uma lacuna normativa) de uma medida protetiva que visava dar efetividade a um mandamento constitucional, não de um benefício previdenciário “puro”.

Então, o INSS recorreu ao STF (RE n. 1.520.468-PR) alegando: i) violação ao artigo 109, inciso I, da CRFB/1988, a qual define a competência da Justiça Federal para causas em que a autarquia previdenciária figure como parte; ii) no tocante ao mérito, isto é, à determinação de implantação da proteção social por meio de um benefício a ser concedido e mantido pelo INSS, violação aos princípios previdenciários do caráter contributivo e da prévia fonte de custeio.

O fundamento fático determinante, basicamente, foi o da situação de vulnerabilidade econômica de mulheres que, vítimas de violência doméstica ou familiar, necessitam se afastar do trabalho. O fundamento contextual determinante, segundo a nossa percepção, não foi suficientemente evidenciado na decisão. O STF poderia ter adotado o contexto dantes exposto nesse texto. Os fundamentos jurídicos determinantes, isto é, as normas jurídicas interpretadas e aplicadas na hipótese (relevantes para a decisão), foram:

i) normas constitucionais: artigo 109, I: trata da competência dos juízes federais para processar e julgar causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal sejam interessadas; artigo 108, inciso I, alínea “c”: trata da competência originária dos tribunais federais; artigo 226, parágrafo oitavo: “O Estado assegurará a assistência à família e criará mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações”; artigo 201, caput, e inciso I: “A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada”.

ii) normas legais: Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), artigo 9º, parágrafo segundo, inciso II, e artigo 14; Lei 8.213/1991, artigos 11 e 13, 59 a 63, e 120, inciso II; Lei 8.72/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), artigo 1º, artigo 2º, I, artigo 12, I, artigo 13, inciso I, artigo 14, inciso I, artigo 15, inciso I, e artigo 22, parágrafo primeiro.

iii) jurisprudência: Recurso Especial (REsp) n. 1.757.775.

Como razão de decidir quanto à questão processual relativa à competência da Justiça Federal para ordenar ao INSS a concessão de benefícios previdenciários e/ou assistenciais, o STF adotou a de que a Justiça Estadual, nos termos da Lei Maria da Penha (seja no exercício da jurisdição criminal, seja no da vara especializada), tem competência para a fixação de medida consistente na requisição de pagamento de prestação pecuniária em favor da vítima afastada do local de trabalho, ainda que o cumprimento material da decisão fique sob o encargo do INSS e do empregador, não se tratando de um benefício previdenciário “puro”, mas sim de uma medida protetiva que visa dar efetividade a um preceito constitucional, utilizando o regramento do auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença) apenas como um processo de integração do direito diante da lacuna normativa. Nesses casos, de acordo com o STF, o INSS não figura como autor, réu assistente ou oponente (CRFB/1988, artigo 109, inciso I), mas fica preservada a competência da Justiça Federal porque, nela, o RGPS está obrigado (ato administrativo vinculado) a ajuizar ação regressiva contra os responsáveis em caso de violência doméstica ou familiar regidos pela Lei Maria da Penha, nos termos da Lei n. 8.213/1991, artigo 120. Trata-se de uma interpretação sistemática que confere maior proteção à mulher vítima de violência/a doméstica ou familiar (CRFB/1988, artigo 226, parágrafo oitavo).

Como razão de decidir quanto ao mérito, dois pontos inicialmente destacados pelo STF merecem atenção, ambos decorrentes da Lei Maria da Penha, artigo 9º, inciso II: i) trata-se, essa  medida protetiva de urgência, de uma hipótese de interrupção do contrato de trabalho que, como como consequência lógica e garantia da eficácia do afastamento do local de trabalho, impõe a manutenção da remuneração durante esse período; ii) além da remuneração, durante o afastamento da atividade laboral, devem ser preservados direitos trabalhistas e previdenciários, como os recolhimentos fundiários e previdenciários, a contagem do tempo de serviço (tecnicamente, tempo de contribuição) e todos os consectários da relação trabalhista.

A finalidade disso é a de se evitar que a mulher vítima de violência doméstica e familiar seja duplamente prejudicada pela situação em que se encontra por circunstâncias alheias a sua vontade. Esse propósito sinaliza que a violência doméstica ou familiar contra a mulher é um risco social para o Sistema de Seguridade Social brasileiro, o que se reforça pela observação do STF de que a natureza jurídica da proteção advinda dessa medida de urgência, notadamente da prestação pecuniária dela decorrente, deve observar o vínculo laboral e previdenciário da vítima à época da sua concessão. Como critério, conforme já decidido pelo STJ no REsp n. 1.757.775, deverá ser adotado analogicamente o do auxílio por incapacidade temporária.

O emprego desse critério já havia sido adotado pelo STJ após o Tribunal da Cidadania reconhecer a ausência de uma norma jurídica específica que atribuía a responsabilidade pela remuneração da vítima de violência doméstica ou familiar. Para preencher essa lacuna, a decisão do STJ recorreu à aplicação analógica do auxílio por incapacidade temporária, equiparando a ofensa à integridade física e psicológica da mulher, decorrente da violência, a uma "incapacidade para o trabalho" ou a um "acidente de qualquer natureza". Tal equiparação se justifica pela interpretação teleológica e sistemática, garantindo-se que a mulher não seja duplamente prejudicada pela situação que vivencia (risco social).

A partir desse critério analógico, o STF adotou a ratio decidendi de que, para a vítima segurada do RGPS, obrigatória ou facultativa, a prestação pecuniária terá natureza previdenciária, o que supera o argumento autárquico de suposta violação aos princípios previdenciários do caráter contributivo e da prévia fonte de custeio, uma vez que, para ostentar a qualidade de segurada, necessariamente verteu contribuições para o regime. É preciso destacar, ainda, a ratio decidendi de que, analogicamente ao Decreto n. 3.048/1999 (Regulamento da Previdência Social), artigo 71, parágrafo segundo, a prestação pecuniária como garantia do afastamento laboral deve ser dada sem a exigência de carência, isto é, sem a necessidade de um “número mínimo de contribuições mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus ao benefício” (Lei n. 8.213/1991, artigo 24). Em suma, as hipóteses de violência às vítimas seguradas do RGPS foram equiparadas a um “acidente de qualquer natureza” (risco social).

Para as mulheres sem vínculo com o RGPS, como aquelas que trabalham em situação de informalidade, decidiu a Corte pela aplicação analógica da CRFB/1988, artigo 203, no sentido de que a assistência social é devida “a quem dela necessitar”, bem como da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), Lei n. 8.742/1993. O STF adotou como causa de decidir a de que, nesses casos, o juízo competente (Justiça Estadual, vara criminal ou especializada) deverá atestar que a mulher destinatária da medida de afastamento do local de trabalho não possuirá, em razão da sua implementação, quaisquer meios de prover a própria manutenção, reclamando a assistência estatal. Ou seja, para que a prestação pecuniária assistência seja devida, o juízo deverá declarar o reconhecimento da vulnerabilidade econômica da vítima de violência doméstica ou familiar (risco social).

Ainda acerca das normas legais adotadas como fundamentos jurídicos determinantes, a decisão deixou de mencionar expressamente o artigo 140 do CPC/2015, o qual prevê expressamente: “O juiz não se exime de decidir sob a alegação de lacuna ou obscuridade do ordenamento jurídico”. Nessas hipóteses, segundo o artigo 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), também não mencionada expressamente na decisão, “o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito”.

Vejamos a tese fixada, conforme proposta do Relator, Ministro Flávio Dino. Ela foi subdividida em três.

3.2  Tese Fixada (Tema 1.370 do STF, RE n. 1.520.468-PR)

Em primeiro lugar, ele propôs o reconhecimento da competência do Justiça Estadual, mais precisamente do Juízo Criminal, para, aplicando a Lei Maria da Penha, artigo 9ª, parágrafo segundo, inciso II, requisitar ao empregador, nos quinze primeiros dias, bem como ao INSS, no período remanescente de afastamento, o pagamento de prestação pecuniária em favor da vítima de violência doméstica, por esse motivo afastada do local de trabalho.

Em segundo lugar, ele propôs o reconhecimento da competência da Justiça Federal (CRFB/1988, artigo 109, inciso I) para processar e julgar as ações regressivas, a serem movidas pelo INSS em face dos responsáveis nos casos de violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos da Lei n. 8.213/1991, artigo 120, inciso II.

Em terceiro e último lugar, ele propôs uma definição para a expressão “vínculo trabalhista” – para a qual a da Lei Maria da Penha prevê a sua manutenção, quando necessário o afastamento do local de trabalho –, como aquela que “deve abranger a proteção da mulher visando à manutenção de sua fonte de renda, qualquer que seja ela, da qual tenha que se afastar em face da violência sofrida, conforme apreciação do Poder Judiciário”. Propôs, ainda, que a prestação pecuniária decorrente da Lei Maria da Penha, artigo 9º, parágrafo segundo, inciso II, terá natureza previdenciária ou assistencial a depender do vínculo jurídico da mulher, vítima de violência doméstica ou familiar, com a seguridade social. Segundo a proposta de redação, basicamente, terá natureza previdenciária quando a mulher for segurada do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), e assistencial quando ela não for segurada do RGPS.

Votaram com o Ministro Relator os Ministros Alexandre de Moraes, Luiz Fux, Cristiano Zanin, Dias Toffoli, Edson Fachin, André Mendonça e a Ministra Cármen Lúcia. O Ministro Nunes Marques havia pedido vista, quando da finalização do presente texto.

Inobstante, até então, esse importante precedente do STF expandiu a compreensão e a abrangência do conceito de risco social coberto pela seguridade social para além das tradicionais contingências de doença ou acidente incapacitante, idade avançada e morte, passando a incluir a violência de gênero. Ao distinguir entre benefícios previdenciários e assistenciais, a Corte assegurou que a proteção abrange todas as mulheres vitimadas pela violência de gênero, inclusive as que se encontram na informalidade, demonstrando um profundo compromisso com a dignidade da pessoa humana e, sobretudo, com a busca por um ordenamento jurídico que se adeque à realidade social do nosso país.

4  CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise exposta desvela que a violência de gênero figura como um risco social para o Sistema de Seguridade Social brasileiro. Veja-se os fundamentos dessa ilação, extraídos do presente texto:

A violência doméstica ou familiar contra a mulher a coloca num ou potencializa um estado de necessidade com repercussões socioeconômicas, o que inclui as áreas da saúde, da previdência e da assistência social, conforme o modelo constitucional brasileiro vigente.

A violência doméstica ou familiar contra a mulher a coloca numa ou potencializa uma situação de vulnerabilidade socioeconômica, com repercussões (determinantes socioeconômicos) nas áreas da saúde, da previdência e da assistência social, conforme o modelo constitucional brasileiro vigente.

Esses dois primeiros fundamentos já justificariam suficientemente a incidência do princípio da seletividade, inerente aos benefícios e serviços desse sistema (um de seus objetivos, conforme a CRFB/1988, artigo 194, inciso III).

Do sistema global convencional de proteção dos direitos das mulheres, representado pela CEDAW e pelas Recomendações Gerais do respectivo Comitê, permeabilizado pelo ordenamento jurídico brasileiro, extrai-se o dever estatal de adoção de políticas públicas (algumas já formalmente implementadas pelo legislador) de proteção socioeconômica à mulher vítima de violência de gênero.

Do sistema interamericano de proteção dos direitos das mulheres, representado pela Convenção de Belém do Pará, permeabilizado pelo ordenamento jurídico brasileiro, extrai-se o dever estatal de adoção de políticas públicas (algumas já formalmente implementadas pelo legislador) de proteção socioeconômica à mulher vítima de violência de gênero.

Essa permeabilidade é reconhecida pelo próprio CNJ ao recomendar o chamado controle de convencionalidade pelo Poder Judiciário brasileiro – Recomendação n. 123, de 07/01/2022.

Os avanços legislativos na proteção da mulher vítima de violência de gênero desvelam alguns aspectos tendentes à efetividade da máxima proteção dos direitos humanos, como as diretrizes da interdimensionalidade e da progressividade, inerentes ao caráter evolutivo dos direitos humanos.

A decisão do Supremo Tribunal Federal, alinhada com uma exegese desenvolvimentista, além de coerente com o CPC/2015, artigo 140, e com o artigo 4º da LINDB, consolida os sistemas pensados para a proteção da mulher vítima de violência de gênero (global, regional e interno ou nacional). Ao fazê-lo, ela expandiu a compreensão e a abrangência do conceito de risco social coberto pela seguridade social para além das tradicionais contingências de doença ou acidente incapacitante, idade avançada e morte, passando a incluir a violência de gênero.

Desse modo, como vimos, a presente pesquisa analisou os impactos ampliativos da decisão do STF sobre o Sistema de Seguridade Social do Brasil em prol das mulheres vítimas de violência de gênero, assim abrindo um campo de novas possibilidades de reflexões, notadamente sobre o papel dos precedentes judiciais (e, ainda, do direito internacional) como fonte normativa para as políticas públicas de índole social.

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