DOI: 10.19135/revista.consinter.00021.11

Recibido/Received 17/05/2025 – Aprobado/Approved 08/07/2025

Miguel Vidal Herrero-Vior[1] – https://orcid.org/0000-0003-4163-1485

Resumen

El derecho a una buena administración tiene una enorme importancia en la relación del ciudadano con las Instituciones y Administraciones Públicas en el ámbito europeo y latinoamericano. Sin embargo, se echa en falta un mayor protagonismo de este derecho que puede deberse a su carácter abstracto y difuso.

La comparación del contenido de la buena administración en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública, ayuda a una mejor comprensión de este derecho, lo que contribuye a que adquiera cada vez mayor relevancia e influencia.

El objetivo de este trabajo es contribuir a la mayor difusión del derecho a una buena administración mediante una mejor comprensión de su significado y de la forma en que se está tratando en Europa y en Latinoamérica.

El método a seguir será el análisis de la normativa y la recopilación y estudio crítico de la doctrina.

Mejor entendimiento del significado y potencialidad del derecho a una buena administración. Constatar la influencia de este derecho en la evolución del Derecho Administrativo actual.

Palabras clave: Buena administración. Derechos fundamentales. Ciudadano. Administración Pública. Dignidad de la persona humana. Europa. Iberoamérica.

Abstract:

The right to good administration has enormous importance in the relationship between citizens and public institutions and administrations in Europe and Latin America. However, this right is still lacking greater prominence, possibly due to its abstract and diffuse nature.

Comparing the content of good administration in the EU Charter of Fundamental Rights and the Ibero-American Charter of Rights and Duties of Citizens in Relation to Public Administration can help foster a better understanding of this right, which contributes to its increasing relevance and influence.

The objective of this paper is to contribute to a broader dissemination of the right to good administration by better understanding its meaning and how it is being addressed in Europe and Latin America.

The method will be the analysis of the regulations and the compilation and critical study of the doctrine.

Better understanding of the meaning and potential of the right to good administration. Evidence of the influence of this right on the evolution of current administrative law.

Keywords: Good administration. Fundamental rights. Citizenship. Public administration. Dignity of the human person. Europe. Latin America.

Sumario: 1. Introducción; 2. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea; 3. La Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública; 4. Diferencias principales; 5. Algunas ideas entorno al significado del derecho a una buena administración; 6. Importancia de la buena administración en la concepción del Derecho Administrativo.  7. Consideraciones finales. 8. Referencias.

1 INTRODUCIÓN

La buena administración puede definirse como el derecho fundamental de todas las personas a que las Administraciones Públicas traten sus asuntos de manera imparcial, equitativa y en un plazo razonable y, por el que las Administraciones Públicas tienen el deber de promover y facilitar a las personas el ejercicio de los derechos y garantías que las leyes les reconocen. FREITAS la conceptúa como un derecho a la Administración Pública eficiente y eficaz, proporcional cumplidora de sus deberes, con transparencia, motivación, imparcialidad y respeto a la moralidad, a la participación social y a la plena responsabilidad por sus conductas omisivas y comisivas. De este derecho deriva el deber de la Administración Pública de observar, en las relaciones administrativas, la coherencia de la totalidad de los principios constitucionales que la rigen[2].

El derecho a una buena administración es un derecho de enorme importancia en la relación del ciudadano con las Instituciones y Administraciones Públicas en el ámbito europeo y latinoamericano. Sin embargo, se echa en falta un mayor protagonismo de este derecho que puede deberse a su carácter abstracto y difuso. La comparación del contenido de la buena administración en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública, ayuda a una mejor comprensión de este derecho, lo que contribuye a que adquiera cada vez mayor relevancia e influencia.  En este ejercicio de comparación se suscitan las siguientes preguntas: ¿Es igual la concepción de la buena administración que se tiene en Iberoamérica que la que se tiene en la Unión Europea? ¿Qué diferencias existen entre la concepción de la buena administración en el ámbito europeo y en el ámbito iberoamericano? ¿Cuál de las concepciones es más completa y eficaz?

El objetivo de este trabajo es ayudar a la mayor difusión del derecho a una buena administración mediante una mejor comprensión de su significado y de la forma en que se está tratando en Europa y en Latinoamérica. Para ello el método a seguir será el análisis de la normativa y la recopilación y estudio crítico de la doctrina. Así, llegaremos a un mejor entendimiento del significado y potencialidad de este derecho, constatando su influencia en la evolución del Derecho Administrativo actual.

En los primeros apartados de este trabajo se detalla el contenido del derecho a una buena administración en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública, para poder obtener una visión más clara del tratamiento de esta figura en los dos documentos. A continuación, se presentan las diferencias entre ambas concepciones que se han considerado más relevantes, para poner de manifiesto la concepción de esta figura existente en las dos áreas geográficas. Por último, se aportan algunas consideraciones orientadas al mejor entendimiento del significado y potencialidad del derecho a una buena administración, así como su influencia en la evolución del Derecho Administrativo actual.

2  Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

El derecho a una buena administración se formula de manera autónoma, por primera vez en el Derecho de la Unión Europea (UE), como derecho fundamental, en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE)[3]. Este artículo proclama un derecho general de toda persona a una buena administración, con un contenido básico, integrado por el derecho a un trato imparcial y equitativo por parte de las instituciones y a que estas actúen en un plazo razonable, y en derechos concretos, como son el derecho a ser oído antes de que se adopte una decisión desfavorable, al acceso al expediente y a que la Administración motive sus decisiones. Además, en los apartados 3 y 4, se recogen dos derechos más que ya estaban expresamente reconocidos en los Tratados y que el legislador quiso vincular expresamente a la buena administración, siendo estos el derecho a la reparación del daño sufrido por la actuación de las instituciones y sus agentes y el derecho a utilizar las lenguas oficiales[4].

Se trata de un catálogo de derechos no cerrado y, por lo tanto, susceptible de evolución. Así, el citado precepto cumple, por un lado, la función de actuar como una especie de paraguas al que se asocian una serie de derechos en torno a la idea de buena administración y por otro, la de posibilitar el desarrollo del derecho dejando abierta la posibilidad de que puedan ir surgiendo nuevas normas específicas vinculadas a ese concepto[5].

La buena administración es un derecho fundamental, de carácter procedimental y subjetivo, por lo que puede ser directamente alegable por los particulares[6].

La CDFUE obliga a las Instituciones, Órganos y Organismos de la Unión y a sus Estados miembros, cuando unos y otros aplican el Derecho de la Unión[7] en concordancia con la jurisprudencia del TJUE[8] que, de forma reiterada, ha declarado la obligación de los Estados miembros de respetar los derechos fundamentales, por tanto, también el de buena administración, cuando aplican los Tratados y las normas derivadas de ellos[9].

En los casos en que la Carta no sea aplicable, los derechos fundamentales siguen estando garantizados a nivel nacional, de acuerdo con los sistemas constitucionales de cada país. Adicionalmente, todos los Estados miembros han ratificado el Convenio Europeo de Derechos Humanos[10] por lo que, en última instancia, tras agotar los recursos a nivel nacional, los particulares pueden recurrir al Tribunal Europeo de Derechos Humanos en caso de violación de un derecho fundamental reconocido en la CDFUE[11].

La aplicación de la CDFUE ha de respetar el principio de subsidiariedad lo cual significa que, en aquellas competencias que no sean exclusivamente suyas, la UE tiene autorización para actuar cuando los objetivos de una acción concreta no puedan ser logrados suficientemente por los Estados miembros y puedan alcanzarse mejor a nivel de la Unión[12].

La Carta no amplía el Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión. No crea nuevas competencias ni modifica las que ya están definidas en los Tratados, no es base para que la UE legisle sobre derechos fundamentales, no atribuye competencia normativa[13]. Si los parlamentos nacionales aprueban normas en aplicación del Derecho de la Unión, deberán respetar la Carta y los Tribunales nacionales deberán fiscalizar las actuaciones contrarias a la misma. Sin embargo, aunque la CDFUE incluye la salvedad de que solo obliga a los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la UE, debido a que los Estados están obligados por el principio general de respeto a los derechos humanos, es inevitable que la Carta, como instrumento normativo de derechos humanos que es, penetre toda la actividad normativa y ejecutiva de los Estados miembros[14].

CUDERO BLAS trata esta cuestión de la aplicabilidad de la CDFUE en los Estados miembros. Para este autor, cuando el artículo 51 de la CDFUE prevé que las disposiciones de la Carta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la UE, tal afirmación puede interpretarse de manera extensiva (la CDFUE se aplica a los Estados miembros cuando una norma nacional entra en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión) o restrictiva (la Carta solo se aplica a un Estado cuando este actúa como agente de la UE). Para este autor el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) parece inclinarse por la interpretación extensiva en su sentencia de 26 de febrero de 2013 (Akerberg Fransson) en la que se afirma que se aplica el Derecho de la UE no solo en los casos de aplicación directa de normas de la UE o cuando el Derecho nacional es trasposición de la normativa europea, sino también cuando se aplique una normativa que dé cumplimiento al Derecho de la UE[15].

En el ordenamiento jurídico español, la obligatoriedad de la Carta viene impuesta además por la propia Constitución que obliga a que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que reconoce sean interpretadas conforme a los acuerdos internacionales sobre esas materias que haya ratificado España,[16] entre los cuales está el TUE, que incorpora la CDFUE. Por eso, tanto los Tribunales ordinarios como el Tribunal Constitucional, están obligados a integrar los Convenios sobre derechos humanos en los derechos y libertades dimanantes de la Constitución. De hecho, los Tribunales españoles, incluido el Tribunal Constitucional, invocan la Carta ya desde antes de su adopción como texto normativo[17].

Las exigencias derivadas de la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento de la UE vinculan a los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión y también cuando se acogen a una excepción prevista en los Tratados o en el Derecho derivado, porque los actos nacionales en los que se excluyen normas de la Unión pueden ser sometidos al control del TJUE para determinar si respetan la legalidad y el principio de proporcionalidad por vía de los recursos prejudicial y por infracción[18].

Los derechos reconocidos en la Carta que se correspondan con derechos garantizados en los Tratados, en el CEDH y en las Constituciones nacionales, se interpretan buscando el sentido y alcance que tengan en los instrumentos de los que procedan[19]. Ese origen está contenido en las Explicaciones del anexo documental de la Carta[20] que recogen el origen consensuado de cada derecho, libertad o principio. De acuerdo con lo previsto en el artículo 6.1 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y el 52.7 de la Carta, las Explicaciones deben ser tenidas en cuenta por los órganos jurisdiccionales de la UE y sus Estados miembros.

La Carta garantiza el nivel de protección alcanzado en el marco del CEDH y en el de las Constituciones nacionales[21], por lo que no puede disminuir el nivel de protección que cada derecho tenga en su respectivo Ordenamiento Jurídico, ya sea el internacional, el de la Unión o el de los Estados miembros.

Se prohíbe el abuso del derecho[22], es decir, la utilización de la Carta para la destrucción de los derechos y principios que contiene o para limitarlos de forma más amplia que la prevista en contenido.

En las explicaciones al artículo 41, se alude de manera expresa al derecho a la tutela judicial efectiva como un aspecto importante del derecho a una buena administración[23]. Se afirma que el derecho a la tutela judicial efectiva está reconocido en el artículo 47 de la CDFUE.[24] Dicho precepto reconoce el derecho a la tutela judicial en caso de violación de los derechos y libertades reconocidos por el Derecho de la UE, entre los que se encuentra el derecho de toda persona a una buena administración, a que su causa sea oída de manera equitativa, públicamente, por un Juez imparcial e independiente previamente establecido por la ley y en un plazo razonable, y el derecho de defensa y a la asistencia jurídica gratuita en caso de falta de recursos. Este derecho tiene categoría de principio general del Derecho de la UE[25].

A pesar de lo visto en los párrafos anteriores, en la práctica no es fácil la relación entre los estándares de protección derivados de la CDFUE y los derivados de los catálogos nacionales de derechos fundamentales. Preguntémonos, por ejemplo, si la vulneración del derecho fundamental a una buena administración sería susceptible de amparo ante el Tribunal Constitucional español.  Ya por principio entraría en juego la dificultad de encuadrar el derecho a una buena administración entre los derechos fundamentales que prevé nuestra Constitución en los artículos 14 a 29 y 30.2. Es decir, lo que la CDFUE considera derechos fundamentales no es, en muchos casos, equivalente a lo que por tales derechos entienden las Constituciones de los Estados miembros. Se trata de un problema que está generando tensiones entre el TJUE y los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros. A juicio de parte de la doctrina[26], el origen de estas tensiones está en el hecho de que el TJUE antepone la condición de la CDFUE como norma genérica del Derecho de la UE, dotada de supremacía sobre los ordenamientos nacionales, a su condición específica de norma destinada a proteger los derechos y libertades de la persona. Se advierte por esta corriente doctrinal una incipiente agenda judicial europea dirigida a mitigar estas tensiones por la vía del repliegue de la Carta en lo que concierne a sus efectos sobre los Estados miembros.

3  Carta iberoamericana de derechos y deberes del ciudadano en relación con la Administración Pública

La Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública (Carta Iberoamericana)[27] fue promulgada por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), en la XXIII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en ciudad de Panamá en octubre de 2013. El CLAD es un Organismo internacional de carácter regional. Su finalidad es promover la modernización de las Administraciones Públicas como factor estratégico del proceso de desarrollo económico y social en Iberoamérica[28].

La Carta Iberoamericana no tiene carácter de Derecho Positivo. Vincula a los países miembros del CLAD, pero no es un tratado de Derecho Internacional, por lo que sus normas quedan dentro del ámbito de lo que se conoce como soft law. Su finalidad es más bien influir para que los Estados miembros del CLAD acojan en sus Ordenamientos los postulados de la buena administración.

La Carta Iberoamericana desarrolla en su preámbulo una serie de ideas de partida. En primer lugar, establece la centralidad de la persona humana, protagonista de los asuntos de interés general y titular de una serie de derechos, entre los que el derecho a una buena administración que tiene un carácter fundamental. Los poderes del Estado emanan de los ciudadanos y los gestores y administradores de los poderes del Estado deben rendir cuentas a los mismos. La buena administración obliga a los poderes públicos a promover los derechos fundamentales de las personas, fomentar la dignidad humana y a procurar que sus actuaciones se basen en criterios de objetividad, imparcialidad, justicia, equidad y sean realizadas en plazo razonable. El interés general debe ser administrado de tal manera que haga posible el desarrollo de la persona en la sociedad, haciendo prevalecer la dignidad y los derechos fundamentales del ciudadano.

Se afirma una triple funcionalidad de la buena administración como principio general de aplicación a la Administración Pública y al Derecho Administrativo, obligación derivada de la tarea promocional del Estado Social y Democrático de Derecho, consistente en crear las condiciones para que la libertad y la igualdad de la persona y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan su cumplimiento y facilitando la participación social, derecho fundamental de la persona, del que se derivan derechos concretos que definen el estatuto del ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas.

La finalidad de la Carta es el reconocimiento del derecho fundamental de la persona a una buena administración, así como sus derechos y deberes componentes de manera que los ciudadanos puedan adquirir mayor conciencia de este derecho y exigirlo.

Recoge en su segundo capítulo, los principios en los que se basa la obligación de los poderes públicos de ejercer una buena administración, siendo estos:

• Servicio objetivo a los ciudadanos. Se concreta en el respeto a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que deben promoverse y facilitarse en todo momento. La Administración Pública debe atender los asuntos de interés general de manera adecuada, objetiva, equitativa y en plazo razonable.
• Función promocional de los poderes públicos, que deben crear las condiciones necesarias para la efectividad de la libertad e igualdad de los ciudadanos, fomentando su participación en la definición del interés general.
• Racionalidad que se traduce en el deber de las Administraciones de motivar sus actuaciones, especialmente las realizadas en ejercicio de la potestad discrecional.
• Igualdad de trato y prohibición de cualquier forma de discriminación.
• Eficacia, que se concreta en que la actuación de la Administración debe estar dirigida a la mayor satisfacción de las necesidades y expectativas legítimas de los ciudadanos, evitando dilaciones y retrasos.
• Eficiencia, que implica la optimización de los resultados alcanzados en relación con los recursos empleados en su consecución.
• Economía que se concreta en el uso racional de los recursos públicos disponibles.
• Responsabilidad por las lesiones en los bienes o derechos de los ciudadanos ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos.
• Evaluación permanente y búsqueda de la mejora continua.
• Universalidad, asequibilidad y calidad de los servicios públicos con independencia de la ubicación geográfica de los ciudadanos.
• Ética. Las personas al servicio de la Administración deben actuar con rectitud, lealtad, honestidad, espíritu de servicio, probidad, honradez, integridad, imparcialidad, buena fe, solidaridad, transparencia, dedicación y profesionalidad, respeto a los ciudadanos, diligencia, austeridad y primacía del interés general sobre el particular.
• Participación, procurando que los ciudadanos puedan participar en todas las cuestiones de interés general a través de los mecanismos previstos en ordenamiento jurídico, en el control de la actividad administrativa y en la elaboración de las normas administrativas que puedan afectarles.
• Publicidad, debiendo la Administración dar a conocer a los ciudadanos sus actos, contratos y resoluciones, con salvaguarda del respeto del derecho a la intimidad.
• Seguridad jurídica, previsibilidad, claridad y certeza normativa y sometimiento al Derecho vigente, sin que pueda variar arbitrariamente las normas.
• Proporcionalidad, adecuación de las actuaciones al fin previsto en el ordenamiento jurídico y equilibrio entre los intereses en juego, evitando limitar los derechos de los ciudadanos mediante imposición de cargas irracionales.
• Ejercicio normativo del poder, debiendo ejercerse los poderes solamente para los fines previstos en las normas de su concesión, con prohibición de abuso de poder en su doble faceta de utilización para fines distintos para los que se concedió o de utilización para lesionar el interés general.
• Objetividad, debiendo evitarse toda actuación arbitraria o trato preferente, con prohibición de participar en cualquier asunto en el que pueda existir conflicto de interés.
• Buena fe, debiendo las autoridades y los ciudadanos presumir el comportamiento legal y adecuado de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes.
• Facilitación, amabilidad, cordialidad y cortesía en la tramitación y asesoramiento a los ciudadanos.
• Celeridad en las actuaciones y resoluciones administrativas, que deben desarrollarse en un plazo razonable.
• Transparencia y acceso a la información, debiendo ser accesible a todos los ciudadanos el funcionamiento, actuación y estructura de la Administración Pública.
• Protección de la intimidad, respeto a la privacidad y a la integridad en el manejo de los datos personales.
• Proceso debido, realizándose las actuaciones administrativas de acuerdo con las normas de procedimiento y competencia establecidas, con garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.

Así pues, al igual que otros instrumentos de soft law, la Carta Iberoamericana fundamenta el derecho a una buena administración en una multiplicidad de principios.

Por otro lado, la Carta Iberoamericana dedica un capítulo a la definición general del derecho a una buena administración y de sus derechos componentes.  La buena administración se define como el derecho a que los asuntos de naturaleza pública sean tratados con equidad, justicia, objetividad e imparcialidad, siendo resueltos en plazo razonable y al servicio de la dignidad humana. Los derechos en que concreta el derecho a una buena administración son:

• Motivación de las actuaciones administrativas con razonamientos inteligibles y objetivos.
• Tutela administrativa efectiva de manera que en el procedimiento administrativo la Administración está sometida a la ley y al Derecho y debe evitar que el ciudadano se encuentre en situación de indefensión.
• Derecho a una resolución administrativa amparada en el ordenamiento jurídico, equitativa y justa, de acuerdo con lo solicitado y dictada en los plazos y términos que el procedimiento señale. Los plazos deben permitir al ciudadano una defensa jurídica adecuada. La Administración debe informar sobre el plazo máximo de resolución.
• Presentar peticiones por escrito o de palabra. La forma de relación con la Administración debe ser elegida por el ciudadano. Debe respetarse lo dispuesto en el ordenamiento jurídico en caso de existencia de varias lenguas oficiales. En todo caso, la Administración debe asegurar que las personas discapacitadas dispongan de los medios para relacionarse con la Administración.
• No presentar documentos que ya obren en poder de la Administración Pública. Las Administraciones deben compartirse todos los documentos que, obrando en su poder, sean necesarios para que los ciudadanos tramiten sus solicitudes.
• Ser oído antes de que se adopten medidas desfavorables.
• Participación en las actuaciones administrativas en que tengan interés y en la elaboración de disposiciones de carácter general.
• Servicios públicos de calidad.
• Conocer y opinar sobre el funcionamiento y la calidad de los servicios públicos.
• Formular alegaciones en el marco del procedimiento administrativo.
• Presentar quejas y reclamaciones y a recurrir los actos y resoluciones.
• Conocer las evaluaciones de gestión que hagan los entes públicos y a proponer medidas para su mejora.
• Acceso a la información pública y de interés general, así como a los expedientes administrativos que les afecten
• Obtener copia sellada de los documentos que presenten a la Administración.
• Ser informado y asesorado en asuntos de interés general.
• Ser tratado con cortesía y cordialidad.
• Conocer al responsable de la tramitación del procedimiento administrativo.
• Conocer el estado de los procedimientos administrativos que les afecten.
• Ser notificado por escrito en los plazos y términos establecidos en las disposiciones correspondientes de las resoluciones que les afecten.
• Participar en asociaciones o instituciones de usuarios de servicios públicos o de interés general.
• Exigir el cumplimiento de las responsabilidades de las personas al servicio de la Administración Pública.

El capítulo cuarto recoge deberes del ciudadano en sus relaciones con las Administraciones Públicas, a diferencia de otros textos dedicados a la buena administración, concretándose los siguientes:

• Lealtad, que significa acatar la Constitución y las leyes.
• Buena fe, que implica utilizar la información obtenida de la Administración con interés legítimo y abstenerse de maniobras dilatorias.
• Veracidad, evitando toda afirmación o aportación premeditada de información falsa o temeraria.
• Responsabilidad en el ejercicio de los derechos, evitando reiterar solicitudes improcedentes.
• Respeto y decoro en el trato con las autoridades y personal al servicio de la Administración.
• Colaboración en el buen desarrollo de los procedimientos y actuaciones administrativas, con cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Ordenamiento Jurídico, especialmente en materia tributaria.

Por último, el capítulo quinto se destina a garantizar la protección administrativa y jurisdiccional del derecho a una buena administración.

En la Carta Iberoamericana, el derecho a una buena Administración Pública consiste en que todas las actuaciones administrativas, cualquiera que sea su naturaleza, se caractericen por el servicio objetivo al interés general y consecuente promoción de la dignidad humana[29]. Es mucho más amplia en lo que se refiere a la buena administración que la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Integra prácticamente todos los principios y derechos que afectan a la actuación administrativa. Y, lo que es más relevante, se refiere de forma expresa a la dignidad de la persona humana. Detengámonos brevemente en este aspecto, la dignidad de la persona humana, acudiendo para ello a TORRES LÓPEZ. Como recuerda este autor, la doctrina de la dignidad de la persona humana se forma en el cristianismo. Significa que la dignidad es un atributo inherente a la persona humana que da derecho a que se la reconozca, aprecie y respete por su condición de tal[30]. Es, por un lado, un valor moral y, por otro, el núcleo esencial del ordenamiento jurídico, que caracteriza al hombre como un ser portador de derechos y deberes fundamentales que deben ser respetados. Los valores morales, entre ellos la dignidad de la persona humana, son fuente de derecho que orientan el ordenamiento jurídico. Si el ordenamiento jurídico solo tuviera como fuente la ley y la jurisprudencia, probablemente matar, robar o violar, también sería derecho. Por ello, no todo lo que se dice que es derecho realmente lo es. Las bases del derecho son los valores morales, en el sentido de dignidad, bien, probidad, veracidad, rectitud y buena fe. Solo la ley justa obliga. Los deberes naturales obligan porque existe relación entre moral y derecho y entre ética y justicia, siendo las leyes morales naturales superiores a las humanas[31].

Algunos países iberoamericanos han acogido en su Derecho Administrativo el derecho fundamental a la buena administración y lo han ido perfeccionando y robusteciendo. Así, por ejemplo, en Perú, el Tribunal Constitucional ha elaborado una jurisprudencia desde 2005 para reconocer la existencia implícita del principio de buena administración en la constitución[32]. La Constitución de la República Federativa de Brasil Federal de 1988[33] aunque no contiene de manera expresa el derecho a una buena administración, se considera que sí contiene elementos importantes para la consagración de principios inherentes a ella como el principio de eficiencia administrativa[34]. La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos[35] tampoco reconoce de manera explícita el derecho a una buena administración, pero sí que aparece implícitamente, por ejemplo, en los artículos relativos a la obligación de proteger y garantizar los derechos humanos, el acceso a la información, el derecho de petición, el derecho al procedimiento debido, etc. Por su parte, la Constitución Política de la Ciudad de México[36] sí que reconoce de manera expresa el derecho a una buena administración en su artículo 7, creando una Sala especializada del Tribunal de Justicia Administrativa para conocer de los litigios relacionados con ese derecho. En la Constitución Política de Colombia[37] se entiende implícita la buena administración principalmente en los artículos 29, sobre el derecho al proceso debido, aplicable tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas, donde se reconocen los derechos a ser oído, a que se eviten dilaciones injustificadas, a que se resuelva de manera motivada, etc., y el 209 que, respecto de la función administrativa, establece que está al servicio de los intereses generales y basada en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.  Estos derechos y principios coinciden con los que comprende el derecho a una buena administración.

4  Diferencias PRINCIPALES

La primera diferencia hace referencia a la obligatoriedad e influencia de estos dos documentos. La CDFUE es derecho positivo, por lo tanto, el derecho a una buena administración contemplado en su artículo 41 es de obligado cumplimiento. Por el contrario, la Carta Iberoamericana no es derecho positivo sino un documento de carácter doctrinal, elaborado en el seno de un Organismo Público Internacional, de carácter intergubernamental, el CLAD, cuyo propósito es promover la modernización de las Administraciones Públicas en Iberoamérica.  La finalidad de la carta Iberoamericana es inspirar a los países que acogen el principio de Estado democrático de derecho, sugiriéndoles la inclusión de una serie de derechos y garantías en sus ordenamientos jurídicos[38]. Es decir, la finalidad de la Carta Iberoamericana es influir en la reforma administrativa en Iberoamérica en un determinado sentido. Por lo tanto, no es derecho positivo[39]. Y, aunque tiene influencia en los ordenamientos jurídicos de los países iberoamericanos, su influencia es necesariamente menor que la que tendría si fuera derecho positivo.

La segunda diferencia es la referencia a la dignidad de la persona humana. El artículo 41 de la CDFUE menciona a “todas las personas”. Se refiere a las personas en general, sin referirse a su valor o importancia. En cambio, la Carta Iberoamericana menciona la dignidad de la persona humana. Se refiere a la persona humana, reconociéndole esa dignidad a la que antes hacíamos mención como valor moral y fuente esencial del derecho. El objetivo de la Carta Iberoamericana es lograr una Administración Pública más humana y justa. En la CDFUE el artículo 41 contempla el derecho de las personas a que las Instituciones actúen bien, lo cual se concreta en una serie de derechos que no constituyen una lista cerrada. La Carta Iberoamericana también recoge el derecho de las personas que las Administraciones Públicas actúen bien, lo cual se concreta en un elenco de derechos más amplio que el del artículo 41 de la CDFUE, y entre los que se encuentra el derecho a que la Administración Pública actúe de una determinada manera “al servicio de la dignidad humana”[40]. Es decir, a diferencia de la norma europea, la Carta Iberoamericana se basa en la centralidad de la persona humana siendo la promoción de su dignidad la finalidad última de la actuación de la Administración[41]. La conexión del derecho a una buena administración con el principio de dignidad humana pone a la persona en el centro de gravitación de la Administración Pública y le otorga el carácter de derecho fundamental protegido y exigible[42].

La tercera diferencia es la amplitud con que se trata la buena administración. La Carta Iberoamericana desarrolla el derecho fundamental a una buena administración de la CDFUE de forma más amplia. El documento aprobado por el CLAD aporta grandes avances en la definición del derecho a una buena administración, progresando más allá de la tímida relación de derechos inicialmente propuesta por la CDFUE[43]. La Carta Iberoamericana destaca el carácter público de la buena administración. Configura el derecho como definidor de la relación del ciudadano con la Administración Pública y que se orienta a subrayar la dignidad humana. Detalla, de manera precisa, los tipos de facultades que definen el derecho a una buena administración pública para cada persona. También prescribe unas obligaciones y deberes del ciudadano respecto de la Administración Pública, los cuales descansan en aspectos relacionados con el actuar de buena fe, lealtad, veracidad, responsabilidad, colaboración, respeto y decoro[44].

La cuarta diferencia tiene carácter lingüístico. En el artículo 41 de la CDFUE, la “buena administración” constituye un modo de obrar, el adjetivo “buena” va referido a una acción, la de administrar. Por el contrario, en la Carta Iberoamericana el adjetivo “buena” va referido a un sujeto concreto, la “Administración Pública”.  Es decir, la CDFUE recoge un derecho a que las Instituciones actúen bien. La Carta Iberoamericana recoge un derecho a que la Administración Pública sea buena.

La quinta diferencia que queremos mencionar hace alusión al entendimiento de la buena administración como un principio o como un derecho. La Carta Iberoamericana entiende la buena administración tanto como principio, como obligación y como derecho[45]. Esta idea ha sido criticada por entenderse contraria al rigor científico[46]. En cambio, la CDFUE se refiere a la buena administración como un derecho.

5  ALGUNAS IDEAS ENTORNO AL SIGNIFICADO DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

El derecho a una buena administración ha sido denominado como un “derecho-sombrilla”[47] o un “derecho-síntesis”[48], que alberga un conjunto de derechos fundamentales. Se trata de un derecho-garantía, de índole instrumental, cuya función es propiciar la defensa de derechos de carácter fundamental, fortaleciendo la condición del ciudadano frente a las Instituciones públicas y otorgando unidad a una multiplicidad de derechos acogidos de forma dispersa en los ordenamientos jurídicos[49]. Funciona como un epicentro aglutinador de las múltiples posiciones jurídicas de la ciudadanía, que encuentran en él una fuente normativo-axiológica común. Al presentarse como una unidad, genera un mayor impacto que el que podría generar cada uno de los derechos de forma separada[50].

Este derecho altera el foco del análisis jurídico-político de la relación entre el ciudadano y la Administración, desplazando la atención de la Administración al ciudadano y, con esto, enfatizando el carácter servicial del Poder Público para con la persona humana. Cuando se habla de “buena administración” no se está refiriendo a un juicio de valor, relacionado a la “bondad o maldad intrínseca de este o aquel modelo administrativo”. El significado de la expresión se refiere más bien a la adecuación del modo de administrar los fines que el Ordenamiento Jurídico destina a la Administración Pública. Así, será buena la Administración pública –y, por lo tanto, conforme al derecho fundamental–, que obedezca plenamente, de forma óptima, a los principios y reglas que le son impuestos por el Ordenamiento jurídico[51].

6  IMPORTANCIA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LA CONCEPCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Aunque el derecho a una buena administración no contiene un desarrollo novedoso de derechos, sino una consolidación de derechos ya reconocidos doctrinal y jurisprudencialmente, su reconocimiento como derecho específico tiene un valor simbólico muy importante para el Derecho Administrativo. La finalidad principal de este “derecho-síntesis” es ampliar la protección del ciudadano frente a los poderes públicos en todos los Estados democráticos. Busca agrupar todo el conjunto de derechos que tienen los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas con la finalidad de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales y reinterpretar las potestades de los poderes públicos en las democracias constitucionales[52].

El objetivo del Derecho Administrativo deja de ser simplemente la disciplina jurídica que trata sobre la estructura y el funcionamiento de la Administración Pública, para pasar a estudiar la forma de regular el aparato administrativo con la intención de garantizar la realización plena y eficaz de los derechos fundamentales y del interés general, en donde el titular principal es la colectividad. Esto produce impactos significativos en la interpretación de diversas figuras de esta rama del derecho como el control judicial de los actos administrativos o la responsabilidad del Estado, la autorización del servicio público, la convalidación del acto administrativo, desde la perspectiva del ser humano, y no desde la perspectiva exclusiva de los poderes y las potestades de la Administración[53].

La gran potencialidad del derecho a una buena administración está, sin duda alguna, en el protagonismo que otorga al ser humano en el palco del derecho público. Su virtud no reposa sobre una lista de algunos derechos que el individuo posee frente a los entes públicos. El derecho a la buena Administración solo adquiere real importancia cuando supera la literalidad de su positivización y pasa a ser concebido como un norte para la actuación estatal y para la atribución de sentido al derecho administrativo y sus instituciones[54].

Tal y como afirman HACHEM y VALENCIA TELLO,

La principal contribución del derecho fundamental a la buena Administración pública está en reconectar la organización estatal con el ser humano, aproximándola del objetivo para el cual fue creada[55].

El derecho a una buena administración influye también sobre el modo de abordar el Derecho Administrativo y sus categorías elementales. Implica el abandono del estudio de esta rama jurídica centrada excesiva y únicamente en la perspectiva de la organización de la Administración pública, analizada en su estructura sobre diferentes ángulos, desvinculados de su dimensión social y despreocupados con su verdadera razón de ser: la atención a las necesidades de la ciudadanía, lo cual tiene como consecuencia el reposicionamiento de las prerrogativas y privilegios especiales tradicionalmente conferidos a la Administración, relativos a los poderes de imponer unilateralmente conductas a los particulares en el ámbito de los actos, contratos y procedimientos administrativos. Da lugar a una reinterpretación de las potestades públicas partir de los cimientos erigidos por el ropaje constitucional del Estado social y democrático de derecho, en pro de la dignidad de la persona humana y de los derechos fundamentales.

7  CONSIDERACIONES FINALES

La CDFUE innovó al convertir el principio en derecho humano, otorgándole también una dimensión subjetiva susceptible de ser exigida[56]. El derecho fundamental a la buena administración pública no ha significado propiamente una novedad en materia de protección de derechos, porque sus postulados ya habían sido reconocidos por la doctrina y jurisprudencia. Sin embargo, con el desarrollo de la doctrina en torno a este derecho, se busca materializar cambios relevantes en la forma como la Administración pública en todos los Estados ejerce su poder frente a la ciudadanía. Por ello, una de sus principales contribuciones descansa en el énfasis colocado en la centralidad del ciudadano y de los derechos fundamentales a la hora de justificar el ejercicio del poder público.

Para interpretar el contenido y alcance del derecho a la buena administración, es posible utilizar los parámetros básicos establecidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y de la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración pública. Y también necesario tener en cuenta que los enunciados de estos dos documentos pueden ampliarse conforme las circunstancias específicas de cada situación en particular y de acuerdo con lo que se encuentra establecido en cada ordenamiento jurídico nacional[57].

La CDFUE se promulgó en el año 2000 y fue incorporada al TUE, es decir, al derecho positivo de la UE, con la entrada en vigor del tratado de Lisboa en el año 2009. La buena administración se va formando como principio, se reconoce de manera autónoma en la CDFUE y, después, la Carta es incorporada al derecho positivo. La Carta Iberoamericana fue aprobada por el CLAD en octubre de 2013, es decir, trece años después de la promulgación de la CDFUE, y seis años después de que se hubiese aprobado en Europa que la incorporación de la CDFUE al TUE en el año 2007. Cabe preguntarse si esta evolución hacia la conversión del principio en derecho positivo será igual en Iberoamérica. Tal y como se observa en los Ordenamientos de diferentes países de Iberoamérica, esta evolución es posible, pero se haría país por país, dado que en Iberoamérica no existe una organización internacional supranacional con personalidad jurídica propia, como la Unión Europea, con un sistema jurídico propio como el Derecho de la UE. En Iberoamérica, existen organizaciones supranacionales como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En el plano comercial, MERCOSUR ha tenido un gran desarrollo. Pero en el plano de la construcción de una identidad y ciudadanía iberoamericana comunes, UNASUR no ha tenido demasiado desarrollo. También por este motivo no existe en Iberoamérica un “Derecho Iberoamericano” como sí ocurre en la UE. Esta circunstancia hace que el reconocimiento expreso de la buena administración como derecho subjetivo deba hacerse en Iberoamérica país por país.

El derecho a una buena administración es mucho más amplio en la Carta Iberoamericana pues se refiere, no solo al tratamiento de los asuntos por parte de las Administraciones, sino a la propia Administración Pública, que ha de actuar con objetividad en servicio del interés general con promoción de la dignidad de la persona humana, debiendo para ello, actuar en base a una importante cantidad de principios, lo cual, implica para los ciudadanos unos derechos y unos deberes. La Carta Iberoamericana contiene más bien una definición filosófico-jurídica de la posición del ciudadano en sus relaciones con la Administración Pública[58], y una definición muy parecida a la de la norma europea, pero con un elenco de derechos mucho más amplio. En la CDFUE no está tan desarrollado el derecho. No se refiere específicamente a la persona humana, ni comprende la mención a la dignidad humana. Se fundamenta en menos principios y supone menos derechos que en la Carta Iberoamericana. Y no comprende deberes para los ciudadanos.

Del análisis y comparación de ambos textos podemos lograr una mayor comprensión del derecho a una buena administración y constatar cómo, desde su promulgación en la CDFUE, su influencia se va extendiendo cada vez más, dando lugar a un verdadero cambio de concepción del Derecho Administrativo.

8  REFERENCIAS

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HACHEM, D.W. y VALENCIA TELLO, D.: “Reflexiones sobre el derecho fundamental a la buena administración pública en el Derecho Administrativo brasilero”. Revista Digital de Derecho Administrativo, nº 21, Primer Semestre 2019.

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VVAA: Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: comentario artículo por artículo. Manuel López Escudero, José Martín y Pérez de Nanclares, José Manuel Sobrino Heredia; dirigido por Araceli Mangas Martín; coordinado por Luis N. González Alonso. Ed. Fundación BBVA. 1.ª ed. Bilbao, 2008.