DOI: 10.19135/revista.consinter.00021.18

Recibido/Received 05/06/2025 – Aprobado/Approved 12/08/2025

Luis E. Delgado del Rincón[1] – https://orcid.org//0000-0001-5876-9486

María Cristina Rodríguez García[2] – https://orcid.org/0009-0001-9763-4151

Resumen

La protección de las personas vulnerables frente a situaciones de necesidad es un mandato dirigido a los poderes públicos reconocido en los tratados internacionales y en las constituciones. En España, este mandato constitucional se ha desarrollado parcialmente por el legislador estatal mediante la aprobación de la Ley del Ingreso Mínimo Vital. En este trabajo se parte de la hipótesis de que es necesaria la regulación constitucional y legal de un derecho a un mínimo vital en favor de las personas más vulnerables. Uno de sus objetivos es examinar críticamente algunos de los elementos subjetivos y objetivos que conforman el contenido del derecho al ingreso mínimo vital en la legislación española. Para ello, metodológicamente, se acude a un análisis jurídico de la Ley del Ingreso Mínimo Vital y a su interpretación doctrinal y jurisprudencial. Otro de los objetivos del trabajo es determinar algunos de los estándares internacionales en materia de protección social mediante un sistema de garantía de ingresos mínimos que son obligatorios para los Estados Partes. Conseguido este objetivo, la identificación de cuáles son esos estándares internacionales, uno de los resultados y conclusiones alcanzadas es concretar qué aspectos de los estándares internacionales son incumplidos por el Estado español y qué medidas debe adoptar para cumplirlos.

Palabras clave: Estado social; personas vulnerables; ingreso mínimo vital; derecho a la protección social; exclusión social.

Abstract

The protection of vulnerable people in situations of need is a constitutional order addressed to the public authorities, recognized in international treaties and constitutions. In Spain, this constitutional mandate has been partially implemented by the state parliament through the approval of the Minimum Living Income Law. This paper proposes the need for constitutional and legal regulation of the right to a minimum living income for the most vulnerable. One of its objectives is to critically examine some of the subjective and objective elements that comprise the right to a minimum living income in Spanish legislation. Another objective of this paper is to identify some of the current international standards on social protection through a minimum income guarantee system that are binding on the States Parties. Having achieved this objective, the identification of which are those international standards, one of the results and conclusions obtained in this study is to specify which aspects of the international standards are not met by the Spanish State and what measures it must adopt to comply with them.

Keywords: Social state; vulnerable people; minimum living income; right to social protection; social exclusion.

Sumario: 1. Introducción: algunos fundamentos constitucionales del derecho a un ingreso mínimo vital como protección social contra la pobreza. 2. La creación por ley del derecho al ingreso mínimo vital como prestación no contributiva de la Seguridad Social. 3. Breve referencia a los elementos subjetivo y objetivo que integran el derecho al ingreso mínimo vital: algunas críticas. 4. Algunos estándares internacionales en materia de protección social contra la pobreza mediante un sistema de ingresos mínimos: su cumplimento por el Estado español. 5. Conclusiones. 6. Referencias.

1  INTRODUCCIÓN: ALGUNOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO A UN INGRESO MÍNIMO VITAL COMO PROTECCIÓN SOCIAL CONTRA LA POBREZA

La Constitución española de 1978 (CE) no reconoce expresamente en el Título I relativo a los derechos fundamentales (ni como derecho fundamental ni como derecho social) un genérico derecho a la protección social contra la pobreza, ni uno más específico de derecho a un ingreso mínimo vital. Sin embargo, puede deducirse su reconocimiento implícito a través de la relación e interpretación sistemática de otros derechos y principios constitucionales. Así, el derecho de las personas más vulnerables a exigir del Estado la cobertura de las necesidades más básicas (como la alimentación, vivienda, salud o educación), para disfrutar de una vida digna y adecuada, puede fundamentarse en uno de los principios rectores de la política social y económica, el del art. 41 CE. Este precepto impone a los poderes públicos el mandato de mantener un sistema público de Seguridad Social que garantice la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad. Veremos cómo una de estas prestaciones será la del ingreso mínimo vital, establecida por el legislador estatal. Otras normas constitucionales que pueden servir de fundamento a los derechos mencionados serían los arts. 39 y 40 CE. El primero encomienda a los poderes públicos que procuren “una protección social, económica y jurídica de la familia” y “una protección integral de los hijos” y, el segundo, les ordena que promuevan unas “condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa”. Por otro lado, estamos hablando de unos derechos que guardan relación con principios ligados al Estado social como los de igualdad (arts. 1 y 14 CE), dignidad de la persona (art. 10.1 CE) y solidaridad.

Los mandatos que los preceptos constitucionales citados dirigen a los poderes públicos en el marco del Estado social se convierten en derechos subjetivos de carácter social, según el contenido que les otorgue el legislador cuando acometa su desarrollo. Así ha sucedido, según veremos seguidamente, con el ingreso mínimo vital que, como prestación no contributiva de la Seguridad Social, pretende proporcionar medios económicos suficientes a las personas vulnerables para satisfacer sus necesidades más elementales. Es un derecho social de configuración legal al que el legislador le ha dotado de contenido expreso en una ley concreta, la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital (LIMV). A partir de entonces, el derecho a la prestación del ingreso mínimo vital pasa a integrar el contenido de otros más amplios como el “derecho a un mínimo vital”[3], o el derecho a la protección social contra la pobreza[4]

En este trabajo partimos de una hipótesis, la necesidad de regular constitucional y legalmente un derecho a un mínimo vital en favor de las personas más vulnerables. En España se ha logrado en parte mediante la creación por ley de una prestación económica no contributiva de la Seguridad Social. Se trata de la Ley del Ingreso Mínimo Vital, aprobada por el parlamento estatal en 2021. Uno de los objetivos de este trabajo es examinar críticamente algunos de los elementos subjetivos y objetivos que conforman el contenido legal del derecho al ingreso mínimo vital. Para ello y desde una perspectiva metodológica, acudiremos a un análisis jurídico de la Ley del Ingreso Mínimo Vital y a su interpretación doctrinal y jurisprudencial. Otro de los objetivos que pretendemos con este trabajo es determinar algunos de los estándares internacionales en materia de protección social mediante un sistema de garantía de ingresos mínimos que son obligatorios para los Estados Partes. Logrado este objetivo, identificar cuáles son esos estándares internacionales, uno de los resultados y conclusiones obtenidas es concretar qué aspectos de los estándares internacionales son incumplidos por el Estado español y qué medidas debe adoptar para cumplirlos.

2  LA CREACIÓN POR LEY DEL DERECHO AL INGRESO MÍNIMO VITAL COMO PRESTACIÓN NO CONTRIBUTIVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

En España, la pandemia causada por el virus Covid-19 estableció un antes y un después en la protección social contra la pobreza mediante un sistema de garantía de ingresos mínimos. Antes de la pandemia este sistema estaba integrado fundamentalmente por unas rentas mínimas de inserción que, bajo distintas denominaciones, habían sido creadas por normas de rango legal por las Comunidades Autónomas[5]. La intervención autonómica dio lugar a un sistema normativo de ingresos mínimos descentralizado, heterogéneo y muy fragmentado con diferencias sustanciales en sus ámbitos de cobertura y niveles de protección[6]. Esta situación, junto con el alto nivel de pobreza existente en España (que ya venía de atrás), y el aumento de la vulnerabilidad económica y social ocasionada por el Covid-19, determinó la intervención del Gobierno de la nación que aprobó el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital[7]. Aunque surge coyunturalmente como una medida destinada a paliar los efectos de la crisis sanitaria sobre la población más vulnerable, adquiere una vocación de permanencia al integrarse en el sistema de la Seguridad Social como una prestación no contributiva[8]. Al formar parte del contenido nuclear de este sistema protector, y por su carácter permanente e indefinido, hemos considerado que debería de haberse regulado, al menos sus aspectos sustanciales, en el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS). Sin embargo, el legislador no siguió dicha opción, ya que algunas de las insuficiencias, ambigüedades y deficiencias de la norma de urgencia fueron suplidas, primero, por otros decretos leyes y, después, por la tramitación del Real Decreto-ley 20/2020 como proyecto de ley que, tras la introducción de algunas modificaciones por vía de enmiendas, se aprueba como Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital (LIMV). Tanto el Decreto-ley como la LIMV han sido objeto de numerosas reformas y de un amplio desarrollo reglamentario (inacabado)[9] para que pudieran acceder al ingreso mínimo vital nuevas personas vulnerables y amparar nuevas situaciones de pobreza y exclusión social.

3  BREVE REFERENCIA A LOS ELEMENTOS SUBJETIVO Y OBJETIVO QUE INTEGRAN EL DERECHO AL INGRESO MÍNIMO VITAL: ALGUNAS CRÍTICAS

El art. 2.1 LIMV define al ingreso mínimo vital como un “derecho subjetivo” a obtener una prestación económica de carácter no contributivo de la Seguridad Social que garantice un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad económica. La LIMV condiciona el ejercicio de este derecho prestacional al cumplimiento de ciertos requisitos subjetivos y objetivos[10].

Desde el punto de vista subjetivo, para que las personas individuales sean beneficiarias de la prestación, la Ley exige tener veintitrés años, aunque establece algunas excepciones para determinados colectivos vulnerables, como el de las mujeres víctimas de violencia de género o de trata de seres humanos, o los jóvenes mayores de dieciocho años y menores de veintitrés que provengan de un centro penitenciario por haber sido liberados de prisión, o los huérfanos absolutos, siempre que vivan solos (art. 4.1.a) y b) LIMV). Sin embargo, la Ley no incluye entre los colectivos desfavorecidos a los demás jóvenes mayores de edad, pero menores de veintitrés años. Jóvenes que pueden encontrarse también en una situación clara de vulnerabilidad económica por carecer de un nivel mínimo de recursos y de un empleo[11].

Además de la edad, la LIMV exige también como requisito para ejercer el derecho la residencia legal y efectiva en España y de forma continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la presentación de la solicitud[12]. Esta exigencia excluye del acceso a la prestación a otro colectivo vulnerable como el de los extranjeros en situación administrativa irregular y los trabajadores transfronterizos[13]. La LIMV excluye también a otros grupos vulnerables como los extranjeros solicitantes de asilo y de protección subsidiaria y los apátridas[14]. Por el contrario, quienes hayan obtenido la condición de refugiados, residan legalmente en España y lo hayan hecho de forma continuada e ininterrumpida al menos un año antes de la solicitud, sí podrían solicitar y acceder a la prestación si cumplen con los demás requisitos.

El derecho al ingreso mínimo vital está condicionado también por el cumplimiento de rigurosos requisitos objetivos. Entre ellos se encuentra la concurrencia de una situación de vulnerabilidad económica por carecer de rentas e ingresos suficientes[15]. Para determinar la situación de vulnerabilidad económica, el art. 11.1 LIMV dispone que se tomará en consideración “la capacidad económica de la persona solicitante beneficiaria individual o, en su caso, de la unidad de convivencia en su conjunto, computándose los recursos (ingresos y rentas) de todos sus miembros”, de acuerdo con lo previsto en los arts. 11.2 a 5 y 20 LIMV, que contiene prolijas reglas que deberían incluirse en normas reglamentarias[16].

La fijación de los umbrales de rentas e ingresos y su rígida interpretación por la Administración sigue originando dificultades a los solicitantes para acreditar la situación de vulnerabilidad económica y para acceder a la prestación. Así se ha denunciado por parte de instituciones y asociaciones que critican, además, la excesiva burocracia administrativa que existe en la tramitación de las solicitudes[17]. De hecho, el incumplimiento de este requisito de la vulnerabilidad económica por superar los umbrales de renta y patrimonio es la causa de denegación del 60% de las solicitudes presentadas[18].

Otros requisitos necesarios para ejercer el derecho al ingreso mínimo vital y acceder a la prestación, con el fin de evitar que se desincentive a sus beneficiarios a buscar un empleo o a que pasen a formar parte de la economía sumergida[19], consisten en el cumplimiento de determinadas obligaciones (derivadas de políticas activas de empleo) como la participación en estrategias o actividades de inclusión social (arts. 31.1, 36.1.h) y 38.3.d) LIMV). Estas obligaciones son exigidas también por las leyes autonómicas de rentas mínimas de inserción, que incluyen además la inscripción como demandantes de empleo para acceder a la prestación autonómica (por ejemplo, el art. 12.1.4 de la Ley 5/2022, de 19 de diciembre, de la renta canaria de ciudadanía). Entendemos que es un requisito que debe valorarse positivamente para evitar precisamente los desincentivos en la búsqueda de empleo. También es acertada la compatibilidad del ingreso mínimo vital con las rentas del trabajo (art. 11.4 LIMV), para proteger a un nuevo colectivo vulnerable, el de los “trabajadores pobres”[20]. Aunque ello puede dar lugar a que los beneficiarios de la prestación puedan conformarse con trabajos temporales, muchos de ellos precarios o con bajos ingresos, para no arriesgarse a perder el ingreso mínimo vital.

4  ALGUNOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES EN MATERIA DE PROTECCIÓN SOCIAL CONTRA LA POBREZA MEDIANTE UN SISTEMA DE INGRESOS MÍNIMOS: SU CUMPLIMENTO POR EL ESTADO ESPAÑOL

La protección social frente a las situaciones de vulnerabilidad y pobreza ha sido un objetivo que ha estado presente en el Derecho humanitario internacional desde la aprobación de tratados internacionales en el seno de organizaciones supranacionales. Primero bajo la proclamación de genéricos derechos a la seguridad social o a una vida digna; después bajo derechos más específicos como el acceso a prestaciones monetarias que garanticen un mínimo vital. Algunos países que -como España- se han adherido a las organizaciones internacionales y han suscrito sus convenios sobre derechos humanos han incorporado en sus Constituciones y leyes de desarrollo el reconocimiento de esos derechos y las garantías necesarias para su protección y eficacia[21].

La regulación del ingreso mínimo vital como derecho prestacional en la LIMV cumple, a grandes rasgos, con los principales estándares internacionales que reconocen genéricamente derechos humanos relacionados entre sí como el derecho a la seguridad social, a la asistencia social, o a una ayuda social; el derecho a una protección social adecuada; el derecho a la protección contra la pobreza y la exclusión social; o el derecho a un nivel de vida adecuado o a unas condiciones de vida digna. No obstante, según se verá seguidamente, la legislación española debe adecuarse en algunos aspectos a lo establecido en las resoluciones dictadas por los órganos encargados de la interpretación y garantía de dichos derechos. Aunque la mayoría de esas decisiones son meras recomendaciones, creemos que pueden ser útiles para dotar de contenido al derecho proclamado en el tratado y al equivalente reconocido en el Derecho español. Obviamente, tanto las normas internacionales como las decisiones emanadas de sus órganos de supervisión deben de tenerse en cuenta por los gobiernos y parlamentos (nacional y autonómicos) cuando elaboren y aprueben normas que desarrollen el contenido de los mandatos del art. 41 CE y disposiciones próximas como los arts. 39 y 40 CE[22]. También deberían de utilizarse de modo más frecuente por los tribunales nacionales, como parámetro o canon hermenéutico, cuando apliquen normas internas sobre el derecho a las prestaciones de la Seguridad Social o cuando ponderen este derecho con otros derechos constitucionales, aunque entre derechos sociales resulte difícil dar primacía a uno sobre otro.

4.1  En el Contexto de Naciones Unidas

Tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), de 10 de diciembre de 1948, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), de 16 de diciembre de 1966, reconocen en su articulado derechos relacionados directa o directamente con la protección social contra la pobreza. Así lo hacen de modo similar los arts. 25.1 DUDH y 11.1 PIDESC, cuando se refieren al derecho de toda persona “a un nivel de vida adecuado que le asegure, a ella y a su familia, la salud y el bienestar, en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”. O los arts. 23.3 DUDH y 7.a.i y ii) PIDESC, que proclaman al derecho de toda persona “a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana”. El art. 9 PIDESC añade el derecho de “toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), órgano supervisor del PIDESC y de tutela de los derechos en él reconocidos, ha aprobado diferentes decisiones interpretativas sobre algunos de esos derechos. Por lo que se refiere al derecho a la seguridad social del art. 9, destaca la Observación General nº 19, El derecho a la seguridad social (artículo 9), aprobada el 23 de noviembre de 2007[23], en la que, entre otras consideraciones, se afirma que “la seguridad social, debido a su carácter redistributivo, desempeña un papel importante para reducir y mitigar la pobreza, prevenir la exclusión social y promover la inclusión social” (apartado 3º)

El Comité DESC dispone también de algunos mecanismos para el ejercicio de la actividad supervisora del cumplimiento por los Estados de los derechos reconocidos en el PIDESC. Uno de ellos, que ha ido perfeccionándose en los últimos años, es el procedimiento de comunicaciones individuales (denuncias de ciudadanos), introducido por el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, hecho en Nueva York el 10 de diciembre de 2008, ratificado por España el 25 de febrero de 2013 (PF-PIDESC). Coincidimos con la mayoría de la doctrina en que las resoluciones dictadas por el Comité DESC en forma de dictamen, en el ejercicio de la función supervisora del PIDESC, declarando la violación de los derechos contemplados en el tratado, no son resoluciones judiciales y carecen de fuerza jurídica vinculante[24]. No obstante, sí tienen una eficacia interpretativa, un valor hermenéutico para dotar de contenido a los derechos y mandatos establecidos en los preceptos constitucionales del capítulo III del Título I de la Constitución (entre ellos, los del art. 41 CE en relación con el art. 10.2 CE y los arts. 9 y 11.1 PIDESC)[25].

Otro de los instrumentos de que dispone el Comité DESC para supervisar el cumplimiento del PIDESC es la revisión de los informes presentados periódicamente por los Estados Parte, tras los que emite las correspondientes observaciones. En las Observaciones finales sobre el sexto informe periódico de España (E/C.12/ESP/CO/6), de 25 de abril de 2018[26], al Comité le preocupa, en relación con el derecho a la seguridad social, “la baja tasa de cobertura que tienen las prestaciones no contributivas y que las cuantías, tanto de las prestaciones contributivas como no contributivas, sean insuficientes para garantizar un nivel de vida digno a los beneficiarios y sus dependientes (art. 9)” (apartado 30º). Por ello, insta al Estado español a que restablezca “el vínculo entre los montos de las prestaciones de seguridad social y el costo de vida a fin de que permitan el acceso a un nivel de vida adecuado por parte de los beneficiarios y sus familiares” (apartado 31º).

En lo que respecta a la pobreza, el Comité “observa con preocupación (…) que el índice de la población que se encuentra en riesgo de caer en la pobreza y exclusión social es alto, afectando de manera significativa a algunos grupos como los jóvenes, las mujeres, la población con menor nivel educativo y la población migrante”, también que “este índice sea más elevado en determinadas comunidades autónomas” (apartado 33º). Ante esta situación, el Comité recomienda al España “que agilice la elaboración y adopción de la estrategia nacional de prevención y lucha contra la pobreza y la exclusión social 2018-2020, asegurando que esté dirigida a las personas y grupos más afectados, tal como la población infantil y que sea implementada desde una perspectiva de derechos humanos”. Asimismo, le recomienda que “asigne los recursos suficientes para su aplicación, tomando en cuenta las disparidades entre las comunidades autónomas” (apartado 34º). Conforme a estas observaciones finales, el Comité invita al Estado español a que presente su séptimo informe periódico a más tardar el 31 de marzo de 2023 (apartado 55º), que no ha cumplido.

Además de las disposiciones y resoluciones citadas del Comité DESC sobre los derechos reconocidos en el PIDESC, podrían mencionarse otros documentos adoptados por organismos de Naciones Unidas, relacionados con la lucha contra la pobreza y exclusión social y los derechos a una vida digna y a la seguridad y asistencia social. Destacamos, entre ellos, el Informe del Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos acerca de su visita a España del 27 de enero al 7 de febrero de 2020 (A/HRC/44/40/ADD.2), del 21 de abril de 2020[27]. El Relator Especial reconoce que los “indicadores relacionados con la pobreza” en España “son alarmantes”, están “entre los más altos de Europa”, con una tasa de desempleo que “representa más del doble del promedio de la Unión Europea”, y con “la situación de la población joven particularmente dramática” (apartado 8º). En lo que concierne a la asistencia social y específicamente a las rentas mínimas autonómicas, se afirma de modo severo y tajante que “la estructura descentralizada de una gran parte de las prestaciones sociales no contributivas, junto con el hecho de que no existe un mínimo obligatorio de asistencia establecido a nivel nacional, ha dado lugar a grandes variaciones entre las comunidades autónomas. Esto es especialmente cierto en el caso del último estrato de la red de seguridad social, destinado a evitar la pobreza y ayudar a las personas de renta baja que no pueden acceder a otras prestaciones: los programas de renta mínima de inserción de las comunidades autónomas. Mientras que algunos de esos programas contribuyen claramente a evitar la pobreza, otros son absolutamente deficientes. Las cuantías de la renta son escasas, las personas beneficiarias pueden esperar hasta muchos meses para recibirla, los estrictos requisitos de residencia pueden impedir el acceso a los nuevos residentes durante un período de hasta tres años y excluir completamente a las personas sin hogar, los programas suelen ser incompatibles con los empleos de corta duración o a tiempo parcial, que pueden ser la única opción disponible, las personas menores de 25 años suelen quedar excluidas y los excesivos trámites burocráticos resultan un obstáculo insuperable para muchas personas” (apartado 22º).

Entre las principales recomendaciones, el Relator Especial insta al Gobierno a que “adopte un programa nacional de renta mínima de inserción que permita a las personas beneficiarias, incluidas las menores de 25 años, vivir con dignidad, circular libremente por España, evitar los onerosos requisitos administrativos y no ser castigadas por aceptar trabajos mal remunerados o temporales. Debería introducirse una prestación nacional por hijas o hijos a cargo para los progenitores con menos recursos, así como un plan de prestaciones no contributivas y universales para las familias y las personas con hijas o hijos a cargo” (apartado 85º.a). Recomendación que se ha cumplido parcialmente con la implantación a nivel nacional del ingreso mínimo vital, tras la aprobación de la LIMV.

4.2  En el Contexto del Consejo de Europa

La Carta Social Europea (CSE), de 18 de octubre de 1961, revisada el 3 de mayo de 1996, reconoce varios derechos que, relacionados entre sí, tienen por objeto proteger a las personas frente a la pobreza y la exclusión social, garantizándoles una vida digna. Se trata del derecho a que los Estados Parte establezcan “un régimen de seguridad social” (art 12.1); del derecho de “toda persona que no disponga de recursos suficientes (…) pueda obtener una asistencia adecuada” (…) o una ayuda personal (…) para prevenir, eliminar o aliviar su estado de necesidad personal o familiar” (art. 13.1 y 3). La Carta proclama también de modo expreso el derecho de toda persona “a la protección contra la pobreza y la exclusión social” (art 30.a). Es el primer y único instrumento internacional que lo reconoce como derecho autónomo. La CSE revisada ampliamente en 1996 fue firmada por España el 23 de octubre de 2000, aunque no se ratificó hasta el 17 de mayo de 2021. Con su ratificación, España acepta la supervisión de las obligaciones contraídas en la Carta mediante el procedimiento de reclamaciones colectivas, según lo establecido en el Protocolo Adicional de la CSE, de 9 de noviembre de 1995.

La CSE, considerada como una “Constitución Social de Europa”, al recoger derechos humanos sociales -algunos materialmente fundamentales-, tiene aplicabilidad en España y es objeto de control de convencionalidad, aunque su eficacia esté condicionada por lo que establezcan las leyes y convenios colectivos[28]. En realidad, son estos, leyes y convenios, los que hacen efectivos los derechos que garantiza la CSE. Ahora bien, en virtud del control de convencionalidad, si alguno de ellos estableciese un estándar de derechos menos favorable que el garantizado por la CSE, podría acudirse a los tribunales para que aplicasen los derechos de la CSE e inaplicaran la norma interna menos favorable[29]. En la doctrina, algunos autores extienden la eficacia y aplicabilidad directa no solo a las normas de la CSE, sino también a las decisiones del órgano fiscalizador de la Carta, el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) cuando interpreta sus normas, concretamente las dictadas en el procedimiento de reclamaciones colectivas, cuya naturaleza es similar a la de una resolución jurisdiccional[30].

Además del procedimiento de reclamaciones colectivas, otro de los instrumentos que tiene el CEDS para supervisar el cumplimiento de la CSE por los Estados miembros es el sistema de informes individuales sobre la conformidad de la legislación estatal con la Carta. Así, en relación con el grado de cumplimiento por España de la Carta respecto del tema que nos ocupa, podemos destacar los últimos informes y sus conclusiones. El primero son las Conclusiones XXII-2 (2021) del Informe del CEDS sobre España, publicado en marzo de 2022[31]. Por lo que se refiere al derecho a la asistencia social del art. 13.1 CSE y de la obligación que tienen las Partes Contratantes de garantizar su ejercicio efectivo, velando por que toda persona que no disponga de recursos suficientes pueda obtener una asistencia adecuada, en el Informe anterior de 2017, el CEDS consideró que la situación española no se ajustaba al art. 13.1 CSE, ya que en la mayoría de las Comunidades Autónomas en las que existía una renta mínima garantizada, esta estaba sujeta al cumplimiento de determinadas condiciones como la exigencia de un tiempo de residencia (12 meses); o de una edad mínima (25 años); o que solamente se satisfaga para un periodo de tiempo determinado y no por el que dure la situación de necesidad; o que el nivel de asistencia social o cuantía abonada a personas solas sin recursos era manifiestamente insuficiente. En el Informe de 2021, el CEDS destaca que “la situación en España ha cambiado radicalmente desde la introducción del ingreso mínimo vital, como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo. Este cambio hace que España cumpla plenamente con la Carta, ya que, a partir de la publicación de esa norma, todas las familias con hijos en situación de vulnerabilidad tienen derecho a una prestación que complementa sus ingresos dentro de los límites señalados y con independencia de que las Comunidades Autónomas puedan crear prestaciones adicionales”.

Sin embargo, al no proporcionarse ninguna información sobre las condiciones de acceso a la renta mínima autonómica, en particular a los requisitos de residencia y edad, ni a la duración de la renta, el Comité considera que la situación, que anteriormente se consideró contraria a la Carta, no ha cambiado durante el período de referencia, reiterando su conclusión de disconformidad con la Carta en estos aspectos. En relación con el nivel de beneficios, tomando como referencia el periodo evaluado, en el que la renta mínima de inserción es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, el CEDS concluye que “el nivel de asistencia social a personas solas es manifiestamente insuficiente en algunas Comunidades (con la excepción del País Vasco, Aragón, Madrid o Valencia), ya que la renta mínima garantizada es inferior al 50% de la renta media fijada por Eurostat”. El CEDS, según lo expresado en decisiones anteriores, se muestra contrario también a la regresión legislativa en relación con el derecho del art. 13.1 CSE, de tal modo que “una vez establecida una renta mínima, las Partes deben asegurarse que no se encuentre por debajo del umbral de pobreza (de acuerdo con los datos fijados por Eurostat) y, sobre todo, que no se suprima o suspenda sin ser sustituida por otras medidas alternativas de asistencia social que faciliten a personas sin recursos suficientes y con necesidades básicas seguir viviendo de forma compatible con su dignidad humana”.

Respecto a la extensión del derecho de asistencia social a los extranjeros sin permiso de residencia, el CEDS recuerda que estas personas “deben tener reconocido legalmente el derecho a la satisfacción de las necesidades materiales humanas básicas (alimentación, vestido, vivienda) en situaciones de emergencia para hacer frente a un estado de necesidad urgente y grave. Asimismo, corresponde a los Estados velar por que este derecho se haga efectivo también en la práctica (European Federation of National Organisations working with the Homeless (FEANTSA) v. the Netherlands, Reclamación nº. 86/2012, decisión de 2 de julio de 2014, parágrafo 187º)”.

En definitiva, para el periodo examinado, el CEDS concluye que la situación en España no se ajusta al art. 13.1 CSE porque la opción por los ingresos mínimos autonómicos está sujeta a un periodo de tiempo de residencia en la mayoría de las Comunidades Autónomas y a requisitos de edad; también porque las rentas mínimas no se abonan mientras persista la necesidad (sino por un periodo de tiempo determinado) y porque el nivel de la asistencia social a una persona sola no es adecuado. En otras palabras, que, en la mayoría de las Comunidades Autónomas, la cuantía satisfecha por estas es insuficiente para sortear el umbral de riesgo de pobreza. Es decir, que, aun percibiendo la renta mínima autonómica, las familias no pueden salir de la situación de riesgo de pobreza en la que se encuentran.

En las Conclusiones (2023) del Informe del CEDS sobre España, publicado en marzo de 2024[32], el Comité examina el cumplimiento de los derechos de los arts. 7, 8, 16, 17, 19, 27 y 31 de la Carta revisada, relacionados con el grupo temático sobre menores, familia y migrantes. Mencionamos aquí algunas de las conclusiones del CEDS en relación con la prestación del ingreso mínimo vital. En lo que concierne al derecho de la familia a la protección social, jurídica y económica del art. 16 CSE, el Comité considera que no es conforme con el art. 16 CSE exigir a los solicitantes del ingreso mínimo vital, cualquiera que sea su nacionalidad, el requisito de haber residido legal y efectivamente en España durante el año inmediatamente anterior a la solicitud (aunque se contemplen legalmente algunas excepciones). Como ya se había dicho en informes anteriores para las rentas mínimas autonómicas, se trata de un periodo de residencia excesivo.

El CEDS, de acuerdo con la información y comentarios facilitados por Save the Children y algunas organizaciones sindicales, en relación con las cantidades pagadas en concepto de prestaciones familiares e ingresos medios equivalentes para el período de referencia (particularmente por la prestación del ingreso mínimo vital), considera que la situación examinada no es conforme con el art. 16 CSE, debido a que: “(1) la prestación por hijos a cargo (complemento para la ayuda a la infancia, que entró en vigor con la modificación del art. 11.6 LIMV en 2022, fuera del periodo de referencia) no proporciona ingresos adicionales suficientes y (2) las asignaciones familiares no cubren a un número significativo de familias”.

Por lo que se refiere al derecho de los niños y jóvenes a la protección social, jurídica y económica del art. 17 CSE, el CEDS concluye que, al no facilitarse información sobre las medidas adoptadas para reducir la pobreza infantil (incluidas medidas no monetarias), la situación en España no es conforme con el art. 17.1 CSE. Para el Comité la falta de información equivale a un incumplimiento por parte de España de sus obligaciones de información en virtud del art. C de la Carta. No obstante, el CEDS tiene en cuenta los datos de EUROSTAT, conforme a los cuales “el 33,4 % de los niños en España en 2021 estaban en riesgo de pobreza o exclusión social, lo que supone un aumento respecto a 2018, cuando el porcentaje era del 30,5 por cien”. Para el Comité, la tasa de niños en riesgo de pobreza en 2021 “es significativamente superior a la media de la UE del 24,4 por cien”. Se trata de una tasa demasiado elevada.

4.3  En el Contexto de la Unión Europea

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), tras las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007 (con entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009), establece en el art. 151 que tanto la Unión como los Estados miembros, “teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea (…),  tendrán como objetivo (…) la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir (…) una protección social adecuada”. El art. 153.1 concreta el papel de la Unión Europea en esta política social cuando dispone que “para la consecución de los objetivos del art. 151, la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: “c) la seguridad social y la protección social de los trabajadores” y “j) la lucha contra la exclusión social”.

Por otro lado, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), de 7 de diciembre de 2000, en su versión adaptada por el Tratado de Lisboa, incluye en diferentes apartados del art. 34 unos mandatos dirigidos a la Unión, que tienen su correspondencia con dos derechos sociales formulados genéricamente: el derecho a prestaciones de seguridad social y el derecho a una ayuda social. Así, el apartado 1º impone a la Unión el reconocimiento y respeto del “derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales (…), según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales”. El apartado 2º del art. 34 concreta la titularidad del derecho a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales, al atribuírselo a “toda persona que resida y se desplace legalmente dentro de la Unión”, eso sí, “con arreglo al Derecho comunitario y a las legislaciones y prácticas nacionales”.

El apartado 3º del art. 34, “con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza”, dirige también un mandato a la Unión, que ha de reconocer y respetar otro derecho, “el derecho a una ayuda social (…) para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes”, de acuerdo, una vez más, con la fórmula restrictiva de “las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales”. Como afirma García Pechuán, el reconocimiento de este “derecho a una ayuda social” para combatir la exclusión social y la pobreza y garantizar una vida digna, ha de conectarse con la “protección social” a la que se refiere el art. 151.1 TFUE, como “concepto paraguas”, más amplio que el de la “seguridad social”. Las prestaciones de “ayuda social” presuponen una “objetiva situación de vulnerabilidad, menesterosidad o insuficiencia de recursos” del beneficiario que no ha contribuido al sistema de Seguridad Social[33]. Tienen una naturaleza subsidiaria, cuyos recursos se obtienen por la vía tributaria, a diferencia de las prestaciones de la Seguridad Social, que se financian mediante contribuciones de los futuros beneficiarios. De ahí que también puedan acceder a ellas personas que se encuentren en situación administrativa irregular, si bien “según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales”.

Coincidimos con el profesor Jimena Quesada cuando concluye que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en las sentencias que ha dictado hasta ahora, ha tratado la pobreza y exclusión social “a título accesorio o con un enfoque de política comunitaria más que de protección de derechos”, constatando “el carácter relegado en el que queda el catálogo de derechos sociales de la Carta en la jurisprudencia del Tribunal”[34]. De hecho, no hemos localizado sentencias del Tribunal de Justicia de los últimos años que apliquen los derechos del art. 34 CDFUE. Las sentencias que ha dictado en materia de política social, relacionadas con la protección social por medio del derecho a la seguridad social, versan sobre casos relativos a pensiones por jubilación, complementos de pensión por maternidad, u otros complementos retributivos, abordados desde el principio de igualdad de trato en materia de seguridad social, ya sea entre hombres y mujeres, o también para personas con discapacidad[35].

En relación con la CDFUE, ha de tenerse presente que se aplica a las materias sobre las que tiene competencias la Unión y, en lo que se refiere a la política social, esta se atribuye fundamentalmente a los Estados miembros. Así, por lo que se refiere al derecho a prestaciones de seguridad social (art. 34.1 CDFUE), es competencia de los Estados determinar el alcance de la protección conferida por sus sistemas nacionales de Seguridad Social, ya que la Unión Europea no tiene la posibilidad de establecer un sistema común de Seguridad Social, sino de coordinar los sistemas nacionales[36]. En lo que respecta al derecho a una ayuda social (art. 34.3 CDFUE), este tiene un carácter meramente programático, siendo necesaria la actuación de los Estados miembros conforme a lo previsto en sus derechos internos. La Unión Europea tampoco dispone de competencias en esta materia, ni tan siquiera de coordinación o armonización[37].

En el ámbito de la Europa social, existen varias normas de “soft-law”, en la materia que nos ocupa[38]. Entre ellas destaca el Pilar Europeo de Derechos Sociales proclamado conjuntamente el 17 de noviembre de 2017, por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, en la Cumbre social en favor del empleo justo y el crecimiento celebrada en Gotemburgo. Se la considera como una carta europea de derechos sociales en la que las instituciones europeas reconocen en favor de los ciudadanos de la Unión y de los nacionales de terceros países con residencia legal veinte principios y derechos sociales. Hoy por hoy es un documento meramente programático, en el que diez de sus veinte objetivos versan sobre la protección e inclusión social. El decimocuarto principio, del capítulo III, trata sobre la “renta mínima”, y reconoce “el derecho de toda persona que carezca de recursos suficientes a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación”. Establece, de modo oportuno, que “para las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral”. Como se ha dicho, la importancia del Pilar está relegada actualmente al ámbito de la política social del Derecho de la Unión Europea. En un futuro, la prestación de la “renta mínima”, como medida de protección social incluida expresamente en dicha norma de “soft-law”, podría llegar a sustituir a las prestaciones más genéricas de “ayudas sociales” o “ventajas sociales”, a las que se refiere la CDFUE.

5  CONCLUSIONES

El Gobierno de España introdujo en el año 2020 el derecho al ingreso mínimo vital como una medida para luchar contra la pobreza, basándose en diversas normas constitucionales (arts. 10.1, 39, 40 y 41 CE). Por medio de ella se trata de alcanzar uno de los objetivos del Estado social, la igualdad real y efectiva de todos los ciudadanos. Como prestación social que proporciona a las personas vulnerables medios económicos para satisfacer las necesidades básicas de la vida, forma parte de un derecho social, de un derecho de configuración legal al que el legislador le dota de contenido en la LIMV. Un derecho que puede integrar también el contenido de otros derechos más amplios como el derecho a la protección social contra la pobreza.

La regulación del ingreso mínimo vital en la LIMV cumple, a grandes rasgos, con los principales estándares internacionales que reconocen genéricamente derechos humanos relacionados entre sí como el derecho a la seguridad social o a la asistencia social; el derecho a la protección contra la pobreza y la exclusión social; o el derecho a unas condiciones de vida digna y adecuada. No obstante, la legislación española debe adecuarse en algunos aspectos a lo establecido en las resoluciones dictadas por los órganos encargados de la interpretación y garantía de dichos derechos. Se echa de menos, por ejemplo, que las Exposiciones de Motivos de la LIMV y de las leyes autonómicas sobre rentas mínimas no invoquen algunas de las normas internacionales en materia del derecho a la protección contra la pobreza. Por otro lado, consideramos que esas normas internacionales y las resoluciones interpretadoras dictadas por sus órganos de supervisión deberían de utilizarse con más frecuencia -como canon hermenéutico- por los tribunales nacionales cuando apliquen las normas internas sobre el derecho a las prestaciones de la Seguridad Social, o cuando ponderen este derecho con otros derechos constitucionales. Incluso aunque la mayoría de ellas sean disposiciones de “soft-law” y carezcan de fuerza jurídica vinculante.

Es fundamentalmente en el contexto del Consejo de Europa, donde se evidencia que España tendría que modificar algunas normas de su legislación nacional para asegurar su conformidad con los preceptos de la CSE y de la interpretación realizada por el CEDS. Así, de acuerdo con lo expuesto en las Conclusiones del Informe del CEDS de 2021, para que la situación española se ajuste al derecho a una asistencia adecuada de las personas sin recursos del art. 13.1 CSE, España tendría que adoptar, entre otras, las siguientes medidas: evitar que las rentas mínimas  autonómicas estén sujetas a un periodo de tiempo de residencia; o que establezcan una edad mínima para acceder a ellas; o que se abonen por un periodo de tiempo determinado y no mientras persista la situación de necesidad; o que sea insuficiente el nivel o cuantía de la asistencia social facilitada a una persona sola sin recursos. De igual modo, según las Conclusiones del Informe del CEDS de 2023, para que la situación española sea conforme con el derecho de la familia a la protección social, jurídica y económica del art. 16 CSE, España tendría que modificar la norma de la LIMV que exige a los solicitantes del ingreso mínimo vital, cualquiera que sea su nacionalidad, el requisito de haber residido legal y efectivamente en España durante el año inmediatamente anterior a la solicitud. Es un periodo de residencia excesivo[39]. Por otro lado, cuando el CEDS examine el nuevo periodo de supervisión, probablemente concluya que algunas de las normas de la legislación española vigente (la LIMV) no cumplen algunos de los criterios fijados por el propio Comité. En particular, la exigencia de la edad de veintitrés años para acceder a la prestación del ingreso mínimo vital, con independencia de que la Ley introduzca algunas excepciones para los colectivos más vulnerables (entre los que tampoco está el de los jóvenes entre dieciocho y veintidós años); o la exclusión del derecho a la prestación a los extranjeros sin permiso de residencia; o las insuficientes medidas y cuantías económicas para combatir la alta tasa de pobreza infantil. A ellas habría que añadir la adopción de determinadas medidas por el Estado español para suprimir la excesiva burocracia y reducir las numerosas trabas administrativas que existen en la tramitación de las solicitudes del ingreso mínimo vital[40].

En el contexto de la Unión Europea, la protección social contra la pobreza es uno de los objetivos o políticas sociales de la Unión (art. 151 TFUE) y se concreta en derechos específicos de los ciudadanos como los de acceso a prestaciones de seguridad social o a una ayuda social, en los que tienen cabida sistemas de rentas o ingresos mínimos (arts. 153 TFUE y art. 34 CDFUE). Sin embargo, ha de tenerse presente que la CDFUE se aplica a materias que son competencia de la Unión. Y, en lo que se refiere a las políticas sociales, estas se atribuyen fundamentalmente a los Estados miembros. De ahí que todo lo relacionado con la determinación del contenido y alcance de los derechos a prestaciones de seguridad social o a una ayuda social (art. 34.1 y 3 CDFUE), sea competencia de los Estados. Actualmente, en la materia examinada, son varias las normas de “soft-law” dictadas por órganos de la Unión Europea, entre las que destaca el Pilar europeo de derechos sociales. Sin embargo, hoy en día, este documento, que reconoce expresamente la “renta mínima” como de uno de sus objetivos, tiene una eficacia meramente programática al quedar relegado al ámbito de la política social del Derecho de la Unión Europea.

Para finalizar, las normas de los tratados internacionales sobre derechos humanos son estándares de tutela de los derechos a la protección social contra la pobreza mediante prestaciones de seguridad social o de asistencia social. Como derechos humanos de carácter social son también trasunto jurídico de la dignidad de la persona. De ahí que, desde el punto de vista subjetivo, se proclamen de forma universal. Como estándares internacionales de los derechos, las normas que los reconocen obligan a los Estados firmantes a cumplirlas y a adoptar las medidas pertinentes para adecuar sus leyes al contenido de aquellos y a la interpretación realizada por sus órganos de supervisión. Tarea que, según hemos constatado, tiene que cumplir también el Estado español en algunos aspectos relacionados con la protección social frente a la pobreza mediante el ingreso mínimo vital.

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